Kommissionsbericht (2002) zum Beitritt Bulgariens

Exekutive

Die wichtigsten strukturellen Veränderungen seit dem Vorjahresbericht sind die Schaffung eines Ministeriums für Energie und Energieressourcen laut Beschluss des Ministerrats vom Dezember 2001 sowie die Ernennung eines Ministers für europäische Integration im Mai 2002.

Die Reform der öffentlichen Verwaltung ist ein vorrangiges Ziel des Regierungsprogramms, das drei Schwerpunkte setzt: Modernisierung unter Beachtung der Grundsätze der Rechtsstaatlichkeit, der Marktwirtschaft und der Menschenrechte; weitere Verbesserung der Fähigkeiten zur Vorbereitung auf die EU-Mitgliedschaft und schließlich Schaffung der Grundlagen, die eine effiziente Verwaltung nach dem EU-Beitritt sicherstellen. Die diesbezüglichen Arbeiten werden vom Minister für staatliche Verwaltung geleitet.

Im Juni 2002 wurde eine Strategie zur Modernisierung der Staatsverwaltung verabschiedet. Sie beruht auf fünf Kerngrundsätzen: Offenheit für die Bürger, Beteiligung der Wirtschafts- und Sozialpartner sowie der Zivilgesellschaft an der Politikgestaltung, Rechenschaftspflicht der Verwaltung, Wirksamkeit der nationalen Politikkonzepte und Kohärenz des politischen Prozesses. Konkrete Maßnahmen sind geplant: erstens die Stärkung des öffentlichen Dienstes durch eine Reihe von Verbesserungen der Verwaltungskapazitäten und -verfahren, dies umfasst auch Maßnahmen zur Verbesserung der Planung und der Politikgestaltung, Instrumente zur Einbeziehung der Wirtschafts- und Sozialpartner, Maßnahmen zur Verhinderung und Bekämpfung von Korruption, zur Integration von Minderheiten und benachteiligten Gruppen sowie zur Verbesserung des Geschäftsklimas; zweitens die Erhöhung der Leistungsfähigkeit der Verwaltung bei der Übernahme des gemeinschaftlichen Besitzstandes; drittens die Erhöhung der Leistungsfähigkeit der Verwaltung Bulgariens beim Management von Strukturfonds. Für die Verwirklichung dieser Strategie ist der Zeitrahmen 2002-2005 gesteckt.

Die Gesetze über die staatliche Verwaltung und über den öffentlichen Dienst bilden weiter die Grundlage dieser Reformen; deren Umsetzung weiter vorangekommen ist. Bis Mai 2002 war die Zahl der Bediensteten mit Beamtenstatus auf 22 660 angestiegen, dies entspricht etwa 33 % aller Beschäftigten in der Zentralverwaltung. In der Bezirks- und Kommunalverwaltung sind etwa 3 460 Beamte tätig, das sind rund 18 % der 19 000 Bediensteten.

Bei der Änderung des Gesetzes über die staatliche Verwaltung im November 2001 wurden Bestimmungen eingeführt, die die Abgrenzung zwischen politischen und verwaltungstechnischen Zuständigkeiten der Führungskräfte im Verwaltungsapparat regeln. Dies stellt im Grunde zwar eine begrüßenswerte Veränderung dar, es muss aber sichergestellt sein, dass die Verfahren transparent gehandhabt werden. Die Bestimmungen ermöglichen die Entlassung bestimmter hoher Beamter und ihrer Stellvertreter nach dem Ermessen der Anstellungsbehörde. Das Gesetz über den öffentlichen Dienst und das Gesetz über die staatliche Verwaltung legen die allgemeinen Wertmaßstäbe der öffentlichen Verwaltung fest: Rechtmäßigkeit, Loyalität, Verantwortlichkeit, Stabilität, politische Neutralität und hierarchische Ordnung. Es existiert zwar ein nicht verbindlicher Verhaltenskodex, dieser sieht aber keinerlei Sanktionen für Zuwiderhandlungen vor. Die Tätigkeit von Mitarbeitern in der öffentlichen Verwaltung unterliegt noch weiteren Gesetzen und Vorschriften, die nicht immer harmonisiert und gelegentlich schwer verständlich sind und folglich beträchtliche Auslegungsspielräume lassen. Die beamtenrechtlichen Vorschriften über Interessenkollisionen sind nicht klar genug.

Bereits im letzten Jahr wurde angemerkt, dass Transparenz und Leistungswettbewerb bei der Einstellung und Beförderung von Mitarbeiten nicht zwingend vorgeschrieben sind und dass sie eher die Ausnahme als die Regel darstellen. Das Gesetz über den öffentlichen Dienst legt das Besoldungssystem fest. Es trägt der Tätigkeit, den Fähigkeiten und der Leistung der einzelnen Beamten noch nicht genügend Rechnung. Die Beamtengehälter wurden 2002 zwar um 10 % angehoben, sind aber immer noch niedrig. Es mangelt weiterhin an qualifizierten Mitarbeitern, die die Nachhaltigkeit der Reformen sicherstellen würden. Die Verwaltung der Humanressourcen in der Staatsverwaltung lässt im Allgemeinen sehr zu wünschen übrig, außerdem ist sie von Institution zu Institution verschieden.

Die Rechtsgrundlagen für die Entscheidungsfindung der Verwaltung und die zahlreichen verwaltungstechnischen Prozeduren müssen vereinfacht und klarer gefasst werden, damit Rechtssicherheit gewährleistet ist. Die Justizverwaltung wird noch immer von einer Reihe unterschiedlicher Gesetze und Verfahrensordnungen geregelt, dadurch wird das System übertrieben komplex. Die Strategie zur Justizreform beinhaltet Vorschläge für Gesetzesänderungen, die die Lage verbessern helfen könnten, sofern sie umgesetzt werden. Das Oberste Verwaltungsgericht erfüllt weiter seine Aufgabe; die Zahl der zu bearbeitenden Fälle nahm seit dem Vorjahresbericht weiter zu.

Die Offenheit und Transparenz der öffentlichen Verwaltung wird im Wesentlichen durch das Gesetzes über den Zugang zu staatlichen Informationen geregelt, das seit Juli 2000 in Kraft ist. Dieses Gesetz wurde zweimal geändert, und zwar im Januar und im April 2002, um die Bestimmungen an die beiden neuen Gesetze zum Schutz personenbezogener Daten bzw. zum Schutz vertraulicher Informationen anzupassen. In dem kurzen Zeitraum seit Inkrafttreten des Informationszugangsgesetzes hat die Zahl der Anträge von Bürgern auf Einsicht in staatliche Informationen zugenommen und der Zugang hat sich erheblich verbessert. Ein beträchtlicher Prozentsatz von Einsichtsanträgen blieb allerdings ohne Antwort; darüber hinaus enthält das Gesetz einige vage Bestimmungen, die Spielraum für Ermessensentscheidungen lassen. Die für die Antragsbearbeitung zuständigen Beamten müssen gezielter geschult werden. Das Gesetz gab Anlass zu mehreren Gerichtsverfahren, in denen es hinsichtlich seiner Durchführung ausgelegt wurde. Die Auslegungen betreffen unter anderem den Anspruch auf Rechtsbehelf, wenn eine Verwaltung auf einen Antrag nicht reagiert, ferner wurde bestätigt, dass das Gesetz den Begriff ,,staatliche Informationen`` ungenau definiert.

Die derzeitige Infrastruktur zur Koordinierung der europäischen Integration, die bereits seit zwei Jahren weitgehend besteht, ist übersichtlich und funktioniert gut; sie wurde durch die Einsetzung eines eigens für die europäische Integration zuständigen Ministers weiter gestärkt. Der Ministerrat widmet der europäischen Integration mindestens eine Sitzung im Monat; darüber hinaus tagt ein- bis zweimal im Monat ein eigener ministerieller Rat für Fragen der europäischen Integration unter dem Vorsitz des Ministerpräsidenten. Die beiden wichtigsten Referate, die diesen Prozess unterstützen, sind zum einen dem Außenministerium, zum anderen dem Ministerrat angegliedert, haben klar umrissene Aufgaben und unterhalten gute Arbeitsbeziehungen. Die Arbeitsgruppen (eine je Kapitel des Gemeinschaftsbesitzstandes) arbeiten gut. Ein weiterer Schritt in die richtige Richtung ist die Schaffung einer neuen Arbeitsgruppe, die sich mit den Möglichkeiten der Verwaltung zur Umsetzung des gemeinschaftlichen Besitzstandes befasst. Die Verwaltungsstrukturen müssen jedoch noch erheblich verstärkt werden, wenn sichergestellt sein soll, dass Bulgarien in der Lage ist, EG-Mittel so effektiv wie möglich einzusetzen.

Was die Fähigkeiten zur Planung und Politikgestaltung betrifft, besitzt die Verwaltung des Ministerrats zwar gewisse Beratungsmöglichkeiten in Politikfragen, bei der strategischen Planung sind die Fähigkeiten jedoch noch immer begrenzt. Was den Rahmen für die Politikgestaltung anbetrifft, sind klare Vorgehensweisen zur Ausarbeitung von Gesetzentwürfen und zu ihrer Weiterleitung an den Ministerrat festgelegt. Wie bereits in früheren Berichten festgestellt wurde, lässt die Qualität der Gesetzentwürfe oft zu wünschen übrig. Die Folgenabschätzung muss verbessert werden. Es werden Anstrengungen unternommen, die Qualität zu verbessern und diesbezügliche Fortbildungsmaßnahmen anzubieten. Bei der Umsetzung des gemeinschaftlichen Besitzstandes wird häufig nicht genügend berücksichtigt, wie sich dieser an die Verhältnisse in Bulgarien anpassen lässt und wie er um- und durchgesetzt werden kann. Folgende Feststellung aus dem Vorjahresbericht ist ebenfalls noch gültig: Nach dem Inkrafttreten neuer Gesetze sollte ihre Umsetzung und Durchführung insbesondere in den Gerichten stärker überwacht werden. Die Einbeziehung der Zivilgesellschaft sowie der Wirtschafts- und Sozialpartner hat sich verbessert; außerdem wird zunehmend erkannt, dass dies zur Ausarbeitung besserer Entwürfe beitragen kann, die sich leichter umsetzen lassen. Seit dem Vorjahresbericht sind mehrere Fälle beispielhafter Zusammenarbeit mit der Zivilgesellschaft zu verzeichnen, dazu zählt z. B. die Erstellung von Aktionsplänen für die Umsetzung der Strategien zur Korruptionsbekämpfung und zur Justizreform.

Bei der Beamtenausbildung sind positive Entwicklungen zu verzeichnen. Das Institut für öffentliche Verwaltung und europäische Integration ist inzwischen funktionsfähig. Ende 2001 hatten 1 159 Beamte die Kurse besucht. Im Februar 2002 verabschiedete der Ministerrat eine Strategie für die Ausbildung von Beamten der bulgarischen Staatsverwaltung. Sie sieht Einführungs-, Weiterbildungs- und Fachausbildungskurse für Beamte vor. Die Ausbildung konzentriert sich besonders auf die Umsetzung von EG-Recht. Das erste allgemeine Ausbildungsprogramm für neu ernannte Beamte begann Anfang 2002.

Bei der Dezentralisierung staatlicher Aufgaben oder bei der Stärkung der regionalen und lokalen Ebene sind keine konkreten Entwicklungen zu verzeichnen. Im Juni 2002 verabschiedete die Regierung ein Programm zu Steuerdezentralisierung, mit dem die finanzielle Unabhängigkeit der Kommunen erreicht werden soll, und das sich auf die Bereiche Gesundheit, Bildung und soziale Unterstützung erstreckt.

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