Kommissionsbericht (2002) zum Beitritt Bulgariens

Judikative

Trotz guter Reformfortschritte in der letzten Zeit ist das Justizsystem noch immer schwach, und an seiner Funktionsweise hat sich konkret nur wenig geändert. Während der Arbeiten an der Reform hat sich die Zusammenarbeit zwischen dem Justizministerium und dem Obersten Justizrat erheblich vertieft. Außerdem werden Fragen im Zusammenhang mit der Justizreform inzwischen auf breiterer Ebene öffentlich diskutiert, was an sich schon eine positive Entwicklung darstellt. Der Oberste Justizrat unterstützte das Justizministerium aktiv bei der Ausarbeitung der Strategie; er wurde darüber hinaus bei der Erstellung des Aktionsplans und bei den Entwürfen für die Gesetzesänderungen konsultiert. Der Oberste Justizrat meldete dort Bedenken an, wo er der Ansicht war, dass die Reformen die Unabhängigkeit der Justiz nicht vollständig respektierten (z. B. Einführung zeitlich begrenzter Mandate für bestimmte Ämter und Angliederung des Nationalen Justizinstituts an das Justizministerium, wodurch der Justizrat die uneingeschränkte Unabhängigkeit des Instituts gefährdet sah).

Die Struktur des bulgarischen Justizsystems wurde im Gegensatz dazu noch nicht reformiert. Dieses System besteht aus Richtern, Staatsanwälten und Ermittlungsbeamten, so wie es in der Verfassung dargelegt ist. Wie bereits in früheren Berichten erwähnt, ist es ungewöhnlich, dass Ermittlungsbeamte aufgrund der Aufgaben, die sie in Bulgarien erfüllen (und die anderswo von der Polizei wahrgenommen werden), Mitglieder der Justiz sind. Es sind Reformen nötig im Hinblick darauf, wo und unter wessen Zuständigkeit Ermittlungen durchgeführt werden. Bei den gegenwärtigen Reformen wurde auch nicht daran gerührt, dass die Verfassung und das Justizgesetz den Justizmitgliedern (Richtern, Staatsanwälten und Ermittlungsbeamten) Schutz vor Strafverfolgung gewähren, sofern es sich nicht um schwere Straftaten handelt, die mit einer Gefängnisstrafe von mindestens fünf Jahren belegt sind. Die Strafverfolgungsfreiheit der Justiz wird auf immer breiterer Ebene diskutiert, es gibt jedoch noch keine konkreten Änderungsvorschläge.

Erhebungen zeigen, dass die Öffentlichkeit von einem hohen Maß an Korruption in der Justiz und bei den Rechtsberufen ausgeht, auch wenn derartige Behauptungen von der Justiz bestritten werden. Aufgrund der Straffreiheit und der unwirksamen Disziplinarverfahren lässt es sich andererseits nur schwer beweisen, dass es keine Korruption gibt.

Nach bulgarischem Recht müsste die Justiz über ihren eigenen Haushalt verfügen. Die entsprechenden Haushaltsmittel sind aber nach wie vor sehr gering. Wie in früheren Jahren wurde im Parlament nicht der Entwurf des Obersten Justizrates erörtert, sondern der Entwurf der Exekutive, was mit den Haushaltsbeschränkungen aufgrund der Currency-Board-Regelung und der geringen Absorptionsfähigkeit der Justiz begründet wurde. Nach Gesprächen zwischen dem Obersten Justizrat und dem Finanzministerium unter Vermittlung des Justizministers in Anwesenheit des Ministerpräsidenten wurde der Justizhaushalt aufgestockt (gegenüber dem ersten Entwurf des Finanzministeriums). Der vom Parlament verabschiedete Haushalt für das Jahr 2002 beläuft sich auf 121,8 Mio. EUR BGN (etwa 61 Mio. EUR), dies entspricht der Hälfte der vom Obersten Justizrat vorgeschlagenen Mittel und etwa 0,3 % des BIP. In den EU-Mitgliedstaaten liegen die entsprechenden Haushaltsmittel häufig bei etwa 2 bis 4 % des BIP. Ungefähr 73 % des Haushalts werden für Gehälter und Sozialbeiträge aufgewendet. Die laufenden Kosten des Justizapparats verschlingen den größten Teil der verbleibenden Mittel, so dass nur wenig Spielraum für Anschaffungen bleibt.

Der Oberste Justizrat vertritt Richter, Staatsanwälte und Ermittlungsbeamte. Alle drei Gruppen sind unter seinen Mitgliedern vertreten; weitere Mitglieder werden vom Parlament gewählt. Die drei Gruppen haben unterschiedliche Funktionen im Justizsystem, woraus sich unterschiedliche Interessen und Managementstrukturen ergeben. Dies erschwert es dem Obersten Justizrat, in voll wirksamer Weise zur fachlichen Verwaltung der Richterschaft und des Gerichtssystems beizutragen. Die Verwaltung des Obersten Justizrats muss verstärkt werden, damit er wirksam funktionieren kann.

Nach der bulgarischen Verfassung ist das bulgarische Gerichtssystem dreistufig: Erstinstanz, Zweitinstanz, Kassationsinstanz. Darüber hinaus gibt es ein Verfassungsgericht, ein Oberstes Verwaltungsgericht sowie ein System von Militärgerichten.

Gegenüber dem Vorjahresbericht sind wenige konkrete Veränderungen an der Gerichtsverwaltung zu vermelden; die damalige Einschätzung bleibt daher weitgehend gültig. Die Gerichtsverwaltung ist noch immer schwach. Die Gerichtspräsidenten werden noch nicht systematisch auf ihre Verwaltungstätigkeit hin geschult. Der Auswahl und Schulung von Gerichtsmitarbeitern, die Verwaltungsaufgaben übernehmen könnten, wird zu wenig Beachtung geschenkt. Mit der Änderung des Justizgesetzes im Juli 2002 wurde allerdings die Funktion des ,,Gerichtsverwalters`` eingeführt, der verwaltungs- und finanztechnische Aufgaben hat. Die verwaltungstechnische Unterstützung der Richter, Staatsanwälte und Ermittlungsbeamten lässt weiterhin zu wünschen übrig, so dass sie sehr viel Zeit für Verwaltungs- und Sekretariatsarbeiten aufwenden müssen. Die Zahl der Richter erscheint noch immer ungenügend, was auch auf das Fehlen geeigneter Unterstützung zurückzuführen ist. Außerdem mangelt es nach wie vor an transparenten Bestimmungen für die Zuteilung der Fälle. Der Oberste Justizrat hat entschieden, dass im gesamten Gerichtssystem ein auf objektiven Kriterien beruhendes Fallzuteilungssystem eingesetzt werden sollte, doch dies muss erst noch in die Praxis umgesetzt werden. Es gilt weiterhin die Feststellung aus früheren Berichten, dass die meisten Gerichte, Strafverfolgungs- und Ermittlungsbehörden unter sehr primitiven Bedingungen arbeiten müssen. Ein Aspekt, dem noch nicht Rechnung getragen wurde, betrifft die klare Abgrenzung der Aufgaben des Obersten Justizrats und des Justizministeriums bei der Verwaltung des Justizsystems, wobei es auch hier wieder die Unabhängigkeit der Justiz zu respektieren gilt.

Die Länge der Gerichtsverfahren gibt nach wie vor Anlass zu Besorgnis. Es liegen keine umfassenden Statistikdaten über die durchschnittliche Länge von Zivil- und Strafprozessen vor; es wird allerdings berichtet, dass Zivilstreitsachen in der Regel 5 bis 8 Jahre dauern, während in arbeitsgerichtlichen Auseinandersetzungen mit Verzögerungen von 3 bis 4 Jahren zu rechnen ist. Als Ursachen sind unter anderem Verzögerungen im Instanzenzug und die vielen Zurückverweisungen aufgrund mangelhafter Ermittlungen anzuführen. Diese Probleme sind das Ergebnis struktureller und verwaltungstechnischer Unzulänglichkeiten im Justizsystem. Bereits im letzten Jahr wurde angemerkt, dass die Gerichte nach wie vor einen großen Prozentsatz der Fälle an die Staatsanwaltschaft zurückverweisen und dass die Bedingungen für die Zurückverweisung nicht transparent genug sind.

Die Rechtsgrundlagen ermöglichen den Bürgern zwar im Großen und Ganzen einen angemessenen Zugang zum Rechtsweg und zu Prozesskostenhilfe, in der Praxis ist aber schwer sicherzustellen, dass ein Angeklagter in allen Phasen des Gerichtsverfahrens auf die Dienste eines Rechtsanwaltes zählen kann (siehe Abschnitt über Bürgerrechte und politische Rechte).

Es gibt noch keine einheitlichen Vorgehensweisen oder Kriterien bei der Auswahl von Richtern im wettbewerblichen Verfahren oder bei der Leistungsbewertung vor Ernennungen oder Beförderungen.

Auch in der Strafverfolgungsbehörde (Staatsanwaltschaft) ist die Auswahl-, Ernennungs- und Beförderungspolitik nicht transparent. Die Behörde muss die Managementverfahren modernisieren, damit die Bearbeitung der Fälle transparenter und effizienter wird.

Das Schulungszentrum für Justizbeamte hat seine wichtige Funktion im letzten Jahr weiter entfaltet; es bietet Schulungen an für neu ernannte Richter, ferner allgemeine und berufliche Weiterbildung für Angehörige des Justizdienstes, unter anderem in EG-Recht. Das Zentrum ist nach wie vor sehr stark von Spendengeldern abhängig. Mit dem Justizgesetz wird ein Nationales Justizinstitut eingerichtet; dies wird eine öffentliche Einrichtung sein, was positiv zu verzeichnen ist. Es muss sichergestellt werden, dass das Institut auf den Erfahrungen des Schulungszentrums aufbaut und dass einer angemessenen staatlichen Finanzierung Vorrang eingeräumt wird, so dass sich das Ausbildungswesen für den Justizdienst weiterentwickeln kann.

Im Juli 2002 wurden wesentliche Änderungen am Justizgesetz verabschiedet, unter anderem: Einführung der Rechenschaftspflichtigkeit für Gerichte, Staatsanwaltschaft und Ermittlungsbehörden gegenüber dem Obersten Justizrat; verschiedene Korruptions- bekämpfungsmaßnahmen für den Justizdienst, z. B. Offenlegung der Einkommens- und Vermögensverhältnisse; Verabschiedung eines Verhaltenskodex für Richter und Mitarbeiter der Justizverwaltung durch den Obersten Justizrat; Einführung eines wettbewerblichen Anstellungssystems für Richter sowie Beförderung nach objektiven Kriterien; schließlich die Schaffung einer öffentlichen Einrichtung - des Nationalen Justizinstituts - zur Schulung von Angehörigen der Justiz und Bediensteten der Verwaltung. Struktur und Status des Justizverwaltungsdienstes werden an das Verwaltungsgesetz und das Gesetz für den öffentlichen Dienst angeglichen. Das Verfahren für die Verabschiedung des Justizhaushalts wird ebenfalls geändert: Der Ministerrat verliert das Recht, Haushaltsänderungen vorzunehmen; er darf lediglich noch eine Stellungnahme abgeben, wenn der Haushalt dem Parlament vorgelegt wird. Mit den Änderungen wurde ferner eine Struktur geschaffen, die die Sicherheit der Justizgebäude und, falls erforderlich, bestimmter Justizbeamter verbessert. Mit vollständiger Umsetzung der Gesetzesänderungen werden viele Schwächen des derzeitigen Justizsystems beseitigt, die in diesem Bericht und im Vorjahresbericht aufgeführt wurden. Diese Änderungen müssen so vorgenommen werden, dass die richterliche Unabhängigkeit uneingeschränkt respektiert wird.

Die Fortschritte bei der Reform des Justizdienstes seit dem Vorjahresbericht sind positiv zu werten. Da diese Reformen erst vor kurzem in Angriff genommen wurden, ist noch nicht einschätzbar, inwieweit sie das Justizsystem Bulgariens in die Lage versetzen werden, die rechtsstaatliche Ordnung und die Menschenrechte uneingeschränkt zu gewährleisten, und seine Funktionen bei der Weiterentwicklung der Wirtschaft und bei der künftigen Durchsetzung des gemeinschaftlichen Besitzstandes wird wahrnehmen können. Die geplanten Änderungen tasten allerdings weder die eigentliche Struktur des Justizsystems noch die weitgehende Strafverfolgungsfreiheit seiner Angehörigen an; wozu Verfassungsänderungen erforderlich sein werden.

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