Kommissionsbericht (2002) zum Beitritt Bulgariens

Funktionsfähige Marktwirtschaft

Das mittelfristige Wirtschaftsreformprogramm und die mit dem EU-Beitritt zusammenhängende Politik finden nach wie vor Unterstützung. Die wichtigsten Ziele der neuen Regierung beinhalten eine restriktive Finanzpolitik sowie eine marktorientierte Wirtschaftsreform. Es besteht breite Übereinstimmung über die Grundlagen der Wirtschaftspolitik. Die Regierung hat die angekündigte Politik im Großen und Ganzen umgesetzt, wenn auch manchmal aus sozialen Gründen mit Verzögerungen oder in abgemilderter Form. Im Februar 2002 billigte der Internationale Währungsfonds eine zweijährige Bereitschaftskreditvereinbarung, deren erste Überprüfung im Juli 2002 erfolgreich abgeschlossen wurde. Vor Genehmigung des Programms war eine ,,Vereinbarung über die Wirtschaftspolitik der Regierung und der bulgarischen Nationalbank`` vorgelegt worden, die im Rahmen der ersten Überprüfung bestätigt wurde. Darin wird das wirtschaftspolitische Programm erläutert, welches - zumindest bis zum EU-Beitritt - auf der Currency-Board-Regelung basiert; dieses Programm beruht ferner auf einer umsichtigen und flexiblen Finanzpolitik, mit der mittelfristig ein ausgeglichener Haushalt erreicht werden soll, sowie auf einer Beschleunigung der Strukturreformen, die notwendig sind, um eine voll funktionsfähige und wettbewerbsfähige Marktwirtschaft aufzubauen. Im August 2002 legten die bulgarischen Behörden ihr jüngstes wirtschaftliches Heranführungsprogramm vor, das vom Finanzministerium nach Konsultationen mit den Sozialpartnern, den NRO, akademischen Kreisen und verschiedenen Regierungsstellen ausgearbeitet worden war. Das Programm bekräftigt das Engagement der Regierung für ihre Reformagenda.

Die makroökonomische Stabilität hat seit 1998 ein nachhaltiges Wirtschaftswachstum von durchschnittlich knapp 4% ermöglicht. Diese Entwicklung vollzog sich trotz der ungünstigen außenwirtschaftlichen Bedingungen, wie der Kosovo-Krise, des Konflikts in der ehemaligen jugoslawischen Republik Mazedonien, der Wirtschaftskrise in der Türkei und dem weltweiten Wirtschaftsabschwung. Das reale BIP-Wachstum betrug im vergangenen Jahr trotz einer infolge ungünstigerer weltwirtschaftlicher Bedingungen zu verzeichnenden konjunkturellen Abkühlung 4% und wird für das erste Quartal (gegenüber dem entsprechenden Vorjahreszeitraum) auf 3,2% veranschlagt. Es beruhte im Wesentlichen auf der kräftigen Inlandsnachfrage, während sich die Außenbilanz weiter wachstumsmindernd auswirkte. Das Investitionswachstum war 2001 mit 20% hoch. Auch wenn die Investitionsquote (Anteil der Investitionen am BIP) in den letzten Jahren gestiegen ist, lag sie 2001 nur bei 17,8%, was für einen stetigen Aufholprozess noch relativ gering ist.

Das hohe Leistungsbilanzdefizit spiegelt den nach wie vor bestehenden Abstand zwischen inländischer Ersparnis und Investitionstätigkeit wider, wird jedoch in den meisten Jahren von den Nettozuflüssen ausländischer Direktinvestitionen überschritten. Die gesamte Auslandsverschuldung sank auf unter 80% des BIP, und diese Entwicklung wurde im März 2002 weiter beschleunigt, als Brady Bonds in Euro- und USD- Festzinsanleihen geswapt wurden. Das Exportaufkommen ist nach wie vor gering und trägt zu dem hohen Handelsbilanzdefizit bei, das durch Dienstleistungsausfuhren, insbesondere den Fremdenverkehr, nur zum Teil ausgeglichen wird.

Die Arbeitslosigkeit nahm bis 2001 bedingt durch das hohe Tempo der wirtschaftlichen Umstrukturierung, regionale Differenzen und die Diskrepanz zwischen Qualifikation und Bedarf zu. Die Arbeitslosenquote stieg trotz des Wirtschaftswachstums stetig von 12,2% im Jahr 1998 auf 19,9% im Jahr 2001 an. Die registrierte Arbeitslosigkeit unterschritt im ersten Halbjahr 2002 den entsprechenden Vorjahresstand und lag im Juli 2002 bei 17% der Erwerbsbevölkerung. Jedoch ist nur schwer zu beurteilen, wie hoch die Beschäftigung in der umfangreichen Schattenwirtschaft ist. Das Vorhandensein dieses Sektors verleiht dem Arbeitsmarkt, der offiziell ziemlich stark reguliert und durch hohe Lohnnebenkosten charakterisiert ist, tendenziell eine gewisse Flexibilität. Eine verbesserte Funktionsweise des Verwaltungssystems, die Schattenwirtschaft sowie Steuerhinterziehung eindämmen wird, sollte daher mit erhöhter Arbeitsmarktflexibilität und niedrigeren Lohnnebenkosten im formellen Sektor der Wirtschaft einhergehen. Bisher wird den Sozialpartnern auf dezentralisierter Ebene noch nicht in ausreichendem Maße Verantwortung für die Arbeitgeber-Arbeitnehmer-Beziehungen, einschließlich der Tarifverhandlungen, übertragen. Außerdem wird das reibungslose Funktionieren des Arbeitsmarkts durch die recht geringe regionale Mobilität der Arbeitskräfte behindert, die auf einer Kombination aus Mentalität, Unvollkommenheiten am Wohnungsmarkt und grundlegenden Diskrepanzen zwischen Arbeitskräftenachfrage und -angebot auf regionaler Ebene beruht.

Bulgarien hält die Currency-Board-Regelung weiterhin ein, welche im Juli 1997 eingeführt wurde und den bulgarischen Lew (BGN) an den Euro koppelt. Infolge der unerwartet hohen Inflation wurden die kurzfristigen Realzinssätze Ende 2001 negativ. Die Geldmenge in ihrer weiten Abgrenzung (M3) wuchs zwischen März 2001 und März 2002 nominal um 18% und real um 9%. Da die Geldmenge bei einem Currency Board allein durch die Geldnachfrage der Wirtschaft bestimmt wird, ist dies ein Zeichen dafür, dass eine Remonetisierung der Wirtschaft stattfindet und sich die Geldnachfrage nach ihrem Rückgang in der Hochinflationsphase 1996-97 nun wieder erholt hat. Das für die Currency-Board-Regelung erforderliche ausreichende Volumen an Devisenreserven ist nach wie vor vorhanden.

Die Einführung der Currency-Board-Regelung hat zur Eindämmung der Inflation beigetragen. Die Inflation, gemessen am Jahresdurchschnitt des harmonisierten Index der Verbraucherpreise, ist auf 7,4% im Jahr 2001 zurückgegangen. Ende 2001 war die Inflation gegenüber dem entsprechenden Vorjahresmonat gering; im ersten Quartal 2002 erhöhte sie sich dann bedingt durch die Anhebung der indirekten Steuern und Nahrungsmittelpreise geringfügig, bevor sie sich im zweiten Quartal 2002 infolge der Senkung der Nahrungsmittelpreise wieder rückläufig entwickelte. Auf Jahresbasis ging der Anstieg der administrierten Preise, der Anfang 1998 noch im dreistelligen Bereich gelegen hatte, auf 23,3% im Mai 2002 zurück. Ohne Berücksichtigung der administrierten Preise entwickelte sich die Inflation recht unbeständig, mit negativen Raten im Jahr 1999, positiven Raten von rund 10% in den Jahren 2000 und 2001 sowie einer Rate von 2,7% im Mai 2002.

Es wurde eine straffe Finanzpolitik verfolgt. Das gesamtstaatliche Defizit lag in allen Jahren bei unter 1% des BIP. 1998 und 1999 war sogar ein Überschuss zu verzeichnen. Niedrige Defizite und eine starkes nominales BIP-Wachstum trugen zu einer stetigen Reduzierung des gesamtstaatlichen Schuldenstands auf unter 70% des BIP im Jahr 2001 bei. Im Jahr 2001 führte die Regierung eine Steuerreform durch, um allmählich von der direkten auf die indirekte Besteuerung überzugehen und die Einnahmen im Verhältnis zum BIP zu senken. Die Unternehmen- und Einkommensteuern wurden 2001 und 2002 um mehrere Prozentpunkte auf einen Höchstsatz von 23,5% bzw. 29% gesenkt, womit sie nun im internationalen Vergleich recht niedrig sind. Die MwSt-Erstattung wurde durch eine weitere Verkürzung der gesetzlichen Frist von vier auf drei Monate beschleunigt; darüber hinaus wurden die Betrugsmöglichkeiten in diesem Bereich durch die Verpflichtung zur Eröffnung eines MwSt-Kontos verringert. Das Renten- sowie das Gesundheitsfürsorgesystem wurden reformiert, um langfristige finanzielle Risiken zu verringern, doch verdienen die bereits hohen Sozialversicherungsbeiträge in Anbetracht der Bevölkerungsalterung weitere Aufmerksamkeit. Für 2002 hat die Regierung eine Haushaltsreserve von 0,3% des BIP gebildet, die nur ausgegeben wird, wenn keine Verschlechterung der gesamtwirtschaftlichen Bedingungen eintritt. Trotz anhaltender Haushaltskonsolidierung schwankten die gesamtstaatlichen Bruttoanlageinvestitionen in allen Jahren, außer 1997, zwischen 3% und 4% des BIP.

Der makroökonomische Policy mix war angemessen. Mangels geldpolitischer Instrumente und Wechselkursänderungen stellte die Finanzpolitik das Hauptinstrument der makroökonomischen Stabilisierung dar. Die verfolgte restriktive Finanzpolitik war angemessen, um die Currency-Board-Regelung zu stabilisieren und eine pro-zyklische Ankurbelung der Nachfrage zu vermeiden, die angesichts der hohen Wachstumsraten und weiterhin begrenzten Kapazität der bulgarischen Wirtschaft weiteren Inflationsdruck und eine Erhöhung des bereits hohen Leistungsbilanzdefizits ausgelöst hätte. Das Leistungsbilanzdefizit war bisher kein Problem, da es höhere Investitionen ermöglichte als mit der inländischen Ersparnis allein hätten realisiert werden könnten und außer 2001 durch Nettozuflüsse ausländischer Direktinvestitionen gedeckt war. Zur Erhaltung der außenwirtschaftliche Wettbewerbsfähigkeit gegenüber dem Eurogebiet als wichtigstem Handelspartner - gegenüber dem es zu einer gewissen realen Wechselkursaufwertung des bulgarischen Lew kam - sollten sich die Erhöhungen der Löhne und Gehälter im Haushaltssektor, die häufig auch als Richtschnur für den privaten Sektor dienen, innerhalb der Grenzen der realen Produktivitätszuwächse im privaten Sektor sowie der im Eurogebiet zu verzeichnenden Inflationsrate halten.

Die Preise wurden weiter liberalisiert, doch sind noch weitere Maßnahmen erforderlich. Die Zahl der Waren und Dienstleistungen, deren Preise administriert sind, hat sich verringert. Die Kohlepreise wurden 2001 liberalisiert, während die Preise für Tabak, Wasserversorgung, Strom, Gas, Heizung, Medikamente, Postdienstleistungen und Telekommunikation nach wie vor administriert oder reguliert sind. Gemessen an ihrem Anteil am Verbraucherpreisindex im Jahr 1997, hat sich ihr Gewicht von 14,5% im Jahr 1997 auf 13,2% im Jahr 2002 verringert. Weil sich das Gewicht der administrierten Preise im Verbraucherpreisindex jedoch insbesondere infolge der gestiegenen Nachfrage nach Telekommunikationsdienstleistungen erhöht hat, ist ihre Anpassung noch immer für über ein Fünftel der Inflation verantwortlich. Im Juli 2002 wurde ein dreijähriger Zeitplan für eine rund 50%ige Erhöhung der Haushaltsstrompreise beschlossen.

Es hat sich eine maßgeblich auf Privateigentum gestützte Wirtschaft herausgebildet. Im Jahr 2001 waren 73,4% aller Beschäftigten im privaten Sektor tätig. Der Anteil des privaten Sektors an der Bruttowertschöpfung erhöhte sich von 63,4% im Jahr 1997 auf 71,7% im Jahr 2001. Der Prozess der Landrückgabe ist seit 2000 abgeschlossen, so dass sich Häuser und Grundstücke nunmehr weitgehend in privater Hand befinden. Über 90% aller forstwirtschaftlichen Flächen wurden bis April 2002 den rechtmäßigen Eigentümern zurückgegeben. Ab Beginn der Transformation bis April 2002 wurden 4821 Privatisierungsverträge abgeschlossen, so dass 79,8% des gesamten zur Privatisierung vorgesehenen Staatsvermögens (d.h. des Vermögens aller Staatsunternehmen, die nicht definitiv in öffentlicher Hand bleiben sollen) tatsächlich privatisiert sind und weniger als 2000 Unternehmen noch zur Privatisierung anstehen.

Im Jahr 2002 wurden neue Privatisierungsverfahren eingeführt. Damit ist beabsichtigt, die Privatisierung der noch verbleibenden staatseigenen Betriebe (vor allem Telekommunikation, Bank- und Versicherungswesen, Energiebetriebe, Reedereien und Tabakunternehmen) durch Auktionen, Ausschreibungen und das öffentliche Angebot von Aktien transparenter und effizienter zu gestalten und damit zu beschleunigen. Übernahmen durch Management und Belegschaft, die in der Vergangenheit zu Problemen geführt haben, werden nicht mehr begünstigt. Für Minderheitsbeteiligungen an 1500 Unternehmen wird ein spezielles Börsensegment eingerichtet. 360 Unternehmen sollen im Wege des Direktverkaufs privatisiert werden, während 100 Unternehmen aus Gründen der nationalen Sicherheit oder weil sie zuvor der Umstrukturierung bedürfen vorläufig nicht zur Privatisierung anstehen. Im Juli 2002 wurde eine der beiden noch verbleibenden Staatsbanken (Biochim) an eine ausländische Bank veräußert und im August 2002 eine Beteiligung von 80% an der letzten staatlichen Versicherungsgesellschaft (DZI) privatisiert. Anfang September 2002 war ein Käufer für die staatseigene Tabakgesellschaft (Bulgartabac) ausgewählt, doch waren die vorbereitenden Arbeiten für den Abschluss des Verfahrens noch nicht beendet; zudem wurde eine Liste der Bieter für einen Anteil von 65% an dem Telefonmonopolisten (BTC) erstellt. Da die privatisierten Unternehmen die zuvor gemachten Zusagen häufig nicht einhalten konnten, weil sich diese als zu anspruchsvoll erwiesen, wurden auch die Verfahren für die Kontrolle privatisierter Betriebe vereinfacht.

Marktzutritt und -austritt funktionieren noch immer nicht ordnungsgemäß, wenngleich sich die Lage bessert. Im Unternehmensregister lag der Anteil neuer Unternehmen (einschließlich Selbständiger) bezogen auf die Gesamtzahl der bestehenden Unternehmen im Jahr 2000 bei 11,7% und 2001 bei 6,6%. Gleichzeitig wurden im Jahr 2000 0,8% und im Jahr 2001 0,7% der Unternehmen aus dem Unternehmensregister gestrichen. Diese Zahlen, die auf eine unter dem Strich große, wenn auch abnehmende Zahl von Unternehmensneugründungen hindeuten, könnten daneben auch die Gesamtkonjunktur und mangelnde Konsequenz in den Marktaustrittsverfahren widerspiegeln. Der Marktzutritt wird nach wie vor durch eine Vielzahl von Genehmigungsverfahren behindert, die Neugründungen bremsen und umfangreiche Ressourcen der Unternehmen und öffentlichen Verwaltungen binden. Im Jahr 2002 schlug eine Arbeitsgruppe des Finanzministeriums vor, von den 360 auf zentraler Ebene bestehenden Regelungen 74 abzuschaffen und 120 zu vereinfachen, wofür die Regierung die entsprechenden legislativen Verfahren durchführt. Auf lokaler Ebene wird es jedoch weiterhin administrative Hemmnisse geben. Die Reform der Zoll- und Steuerverwaltungen werden fortgesetzt, um die zum Teil sehr schwache Leistung dieser Einrichtungen zu verbessern. Trotz dieser Verbesserungen beklagen noch immer viele Unternehmer, dass Bürokratie und Korruption sowie die Langsamkeit der Verwaltungen und Gerichte beträchtliche Probleme bei der Unternehmensgründung und -führung verursachen. Der Marktaustritt ist nach wie vor durch langwierige Insolvenzverfahren gekennzeichnet. Den Gerichtsstatistiken für das Jahr 2001 ist zu entnehmen, dass 408 Insolvenzfälle aus den Vorjahren unerledigt übernommen worden waren sowie 457 Fälle neu eingeleitet und 433 entschieden wurden, so dass 432 Fälle zu Ende des Jahres noch nicht abgeschlossen waren. Im bulgarischen Recht ist bisher keine Frist verankert, innerhalb derer insolvente Schuldner fällige Verbindlichkeiten gegenüber ihren Gläubigern begleichen müssen, so dass die Gerichte dem Schuldner seine Zahlungsunfähigkeit nachweisen müssen. Zur Beschleunigung der Insolvenzverfahren hat die Regierung eine Gesetzesvorlage zur Änderung des Handelsgesetzes eingebracht, nach der ein Unternehmen, das seinen Zahlungsverpflichtungen innerhalb von 60 Tagen nach Fälligkeit der Zahlung nicht nachkommt, als insolvent betrachtet werden soll. Außerdem sind bei den Gerichten spezielle Kammern für Konkursfälle eingerichtet worden. Im September 2002 wurde ein neues Konkursgesetz für Banken erlassen, das die Aktivitäten der Konkursverwalter einer umfassenden Kontrolle seitens der Einlagensicherungsfonds der Banken unterstellt und dergestalt die Transparenz erhöht und die Verfahren beschleunigt. Auch wenn Fortschritte erzielt wurden, schreiben einige Firmen, deren Rückstände bei der Zahlung von Löhnen, Steuern und Sozialversicherungsbeiträgen sowie der Begleichung der Rechnungen staatlicher Lieferanten toleriert und die somit indirekt subventioniert werden, noch immer rote Zahlen, ohne zur Umstrukturierung oder Schließung gezwungen zu sein.

In einigen Bereichen ist die Durchsetzung der Eigentumsrechte weiterhin schwierig. Aufgrund der langsamen Arbeitsweise der Justiz schrecken Parteien häufig vor einer Klage zurück; dieses Verhalten ist einer der Gründe dafür, dass es an einer zuverlässigen Durchsetzung mangelt. Bei der Verringerung der bürokratischen Hemmnisse wurden Fortschritte erzielt, doch verursachen diese dem privaten Sektor noch immer hohe Kosten. Während ausländische Großunternehmen diese Lücken im rechtlichen und regulatorischen Rahmen bisweilen überbrücken können, indem sie sich direkt an die politischen Entscheidungsträger wenden, steht kleineren oder bulgarischen Unternehmen dieser Weg nicht immer offen. Die Rechtsvorschriften zur Durchsetzung der Rechte an geistigem Eigentum sind unzureichend, was zu der weit verbreiteten softwarebezogenen und audiovisuellen Piraterie und Fälschung beiträgt. Das Wohneigentum ist überwiegend klar definiert, und die Märkte arbeiten reibungslos. Obwohl die Landrückgabe abgeschlossen ist, finden jedoch nur wenige Transaktionen statt und sind die Preise der landwirtschaftlichen Grundstücke niedrig, weil u.a. viele der landwirtschaftlichen Grundstücke parzelliert und zudem noch in gemeinsamem Besitz sind, der eigentumsrechtliche Status in den Grundstücksregistern nicht immer ausreichend dokumentiert ist, die Rechtsverfahren sehr langsam und die Gewinnerwartungen in der Landwirtschaft gering sind. Durch diese Faktoren wird die Steigerung der Produktivität in der Landwirtschaft erheblich behindert, und den Schätzungen zufolge liegen derzeit rund 25% der landwirtschaftlichen Flächen brach. Es werden Anstrengungen zur Modernisierung des Grundstücksregistrierungssystems unternommen, die auch von internationalen Gebern unterstützt werden, doch braucht dies Zeit.

Nach der Krise der Jahre 1996 und 1997 wurde der Bankensektor umstrukturiert und entwickelt sich nun allmählich. Während in der Krisenperiode 17 Banken geschlossen wurden, ist ihre Anzahl seither in etwa konstant geblieben (35 Ende 2001). Nach den bedeutenden Privatisierungen der Jahre 2000 (Bulbank) und 2002 (Biochim) befinden sich nunmehr 85% der Vermögenswerte der Geschäftsbanken in privater Hand, davon rund 80% mehrheitlich in ausländischem Eigentum. Die Regierung kontrolliert noch die ,,Staatssparkasse`` (DSK), auf die 12% der Gesamtaktiva der Geschäftsbanken entfallen und deren Privatisierung für 2003 ins Auge gefasst ist. 2,5% der Banken - die ,,Kommunalbank`` von Sofia und die ,,Encouragement Bank`` (staatliche Investitions- und Entwicklungsbank), deren Mandat in der Unterstützung von KMU besteht - stehen noch unter staatlicher Kontrolle. Die Banken halten an ihrer konservativen Kreditpolitik fest, die zu der geringen Inanspruchnahme der Banken bei Geldgeschäften beigetragen hat. Die Kreditvergabe an den privaten Sektor ist sehr gering, doch ist sie von 10,5% des BIP im Jahr 1999 stetig auf 14,4% des BIP im Jahr 2001 gestiegen. Dementsprechend ist der Eigenkapitalkoeffizient nach wir vor hoch (31% im Jahr 2001), auch wenn er sich im Laufe der Jahre rückläufig entwickelt hat. Durch diese Kreditzurückhaltung hält sich auch das Systemrisiko im Bankwesen in engen Grenzen. Bei den notleidenden Krediten hat sich die Situation kontinuierlich von 21,3% (Dezember 1997) auf 6,5% (März 2002) verbessert. Die Zinsspanne zwischen durchschnittlichen kurzfristigen Kredit- und Einlagenzinsen hat sich leicht verringert, bleibt jedoch mit etwa 10 Prozentpunkten groß; dies könnte am Risikoprofil der Kreditnehmer oder daran liegen, dass es kaum Alternativen zur Bankenfinanzierung gibt.

Der Nichtbanken-Finanzsektor befindet sich noch in der Anfangsphase seiner Entwicklung. Die Börse bleibt unterentwickelt und leidet in weiten Bereichen unter mangelnder Liquidität, da der Umsatz trotz der großen Zahl notierter Unternehmen sehr gering ist. Die Marktkapitalisierung der an der bulgarischen Börse notierten Unternehmen belief sich im Juni 2002 auf 678 Mio. EUR oder 4,5% des BIP. Zur Verbesserung der Lage plant die Regierung Privatisierungen und beabsichtigt darüber hinaus, bei der Finanzierung der Staatsverschuldung den Anteil der aus dem Ausland stammenden Mittel allmählich zugunsten inländischer Mittel zu verringern. Mit 1,6% war der Anteil der Bruttobeitragseinnahmen aller Versicherungsgesellschaften (einschließlich Lebens- und Schadenversicherung) am BIP im Jahr 2001 weiterhin recht gering.

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