Kommissionsbericht (2002) zum Beitritt Bulgariens

Kapitel 13: Soziales und Beschäftigung

Seit dem letzten Regelmäßigen Bericht hat Bulgarien in diesem Bereich Fortschritte erzielt.

Für den Bereich Arbeitsrecht ist festzustellen, dass die Rechtsvorschriften durch das Inkrafttreten des Beschäftigungsförderungsgesetzes im Januar 2002 weiter an die Richtlinie über Massenentlassungen angeglichen wurden. Die neu geschaffene Beschäftigungsagentur wurde als zuständige staatliche Stelle gemäß der Richtlinie über die Entsendung von Arbeitnehmern im Rahmen der Erbringung von Dienstleistungen ausgewiesen.

Keine Fortschritte gab es bei der Verabschiedung von Rahmengesetzen zur Gleichbehandlung von Frauen und Männern.

Durch das Beschäftigungsförderungsgesetz wurden die Befugnisse der Arbeitsaufsichtsbehörde zur Durchsetzung des gemeinschaftlichen Besitzstands im Bereich Sicherheit und des Gesundheitsschutz am Arbeitsplatz gestärkt, und der Behörde wurden zusätzliche Aufgaben übertragen. In einigen Unternehmen wurden Risikobewertungen vorgenommen.

Auf dem Gebiet der öffentlichen Gesundheit wurde 2001 eine nationale Strategie für die Gesundheitsfürsorge (2001-2006) verabschiedet. Im Januar 2002 folgte ein nationales Programm zur Bekämpfung des Tabakkonsums. Die Reform des Gesundheitswesens wurde fortgeführt. Im März 2002 wurden Durchführungsvorschriften zur Reformierung der ambulanten und stationären Versorgung erlassen, im Mai 2002 Durchführungsvorschriften für strukturelle Veränderungen im Gesundheitswesen. Das Gesetz über medizinische Einrichtungen wurde im Mai 2002 geändert. Es wurden einige Verträge zwischen dem nationalen Krankenversicherungsfonds und Anbietern medizinischer Leistungen geschlossen.

Im Bereich Sozialer Dialog ist zu vermerken, dass die im Dezember 2001 verabschiedeten Rechtsvorschriften die Bildung dreiseitiger regionaler Kooperationsräte vorsehen. Entsprechend dem Beschäftigungsförderungsgesetz, das im Januar 2002 in Kraft trat, soll der Soziale Dialog unter anderem durch die Einrichtung eines nationalen Dreiergremiums für die Beschäftigungsförderung gestärkt werden. Die bestehenden regionalen Beschäftigungsräte werden mit dem Gesetz in ständige oder vorläufige Beschäftigungsausschüsse umgewandelt, die den Regionalentwicklungsräten auf Bezirksebene zugeordnet sind. Gemäß dem Gesetz sollen die Beschäftigungsausschüsse auf Bezirksebene regionale Beschäftigungsprogramme entwickeln und umsetzen. Dies wird von Kooperationsräten überwacht. In beiden Gremien sind die regionalen Behörden, die Sozialpartner sowie NRO vertreten. Im Februar 2002 hat die Regierung mit einer Reihe von Sozialpartnern ein Abkommen über die soziale Zusammenarbeit geschlossen.

Bulgarien und die Europäische Kommission haben ihre gemeinsame Überprüfung der Beschäftigungspolitik fortgesetzt; Ziel ist die Fertigstellung der gemeinsamen Bewertung der beschäftigungspolitischen Prioritäten (JAP). Es soll untersucht werden, welche Fortschritte Bulgarien bei der Anpassung seines Beschäftigungssystems gemacht hat, damit sich das Land nach dem Beitritt an der europäischen Beschäftigungsstrategie beteiligen kann. Im endgültigen Dokument sollen die arbeitsmarktpolitischen Prioritäten und Aufgaben für den Heranführungszeitraum festgelegt werden. Die Situation auf dem Arbeitsmarkt bleibt problematisch. Die bereits im Jahr 2000 hohe Arbeitslosenquote von 16,3 % stieg 2001 weiter auf 19,9 %. Bei den Männern betrug sie 2001 20,8 %, bei den Frauen 18,9 %. Anlass zu großer Sorge gibt der hohe und weiter wachsende Anteil der Langzeitarbeitslosen (63 %). Im November 2001 wurde ein Kleinstkreditprogramm lanciert, um das Unternehmertum und die Arbeitsplatzschaffung zu fördern. Durch das Beschäftigungsförderungsgesetz wurde die ehemalige staatliche Arbeitsverwaltung im Januar 2002 in eine Beschäftigungsagentur umgewandelt, die über die alleinige Zuständigkeit für aktive Arbeitsmarktmaßnahmen verfügt. Das Gesetz (mit den im März 2002 angenommenen Durchführungsvorschriften) sieht außerdem finanzielle Anreize für Arbeitgeber vor, die Arbeitslose einstellen. Nach gemeinsamen Anstrengungen der zuständigen Ministerien und der Sozialpartner wurde im März 2002 der nationale Aktionsplan zur Beschäftigungsförderung 2002 verabschiedet.

Zuständige Stelle für die Verwaltung des operativen Programms zur Entwicklung des Humankapitals im Rahmen des Europäischen Sozialfonds wird in Bulgarien das Arbeitsministerium sein.

Im Bereich der sozialen Eingliederung hatte der Europäische Rat die Kandidatenländer auf seiner Tagung in Göteborg dazu aufgefordert, die Ziele der Union in ihre nationale Politik einzubeziehen. Zur Umsetzung dieser Vorgabe haben die Kommission und Bulgarien einen Kooperationsprozess eingeleitet, der das Land auf die spätere Teilnahme am Prozess der sozialen Eingliederung vorbereiten soll. Im Rahmen dieses Prozesses werden gemeinsam Defizite in diesem Bereich ermittelt und geeignete strategische Maßnahmen entwickelt, um diese Defizite auszugleichen. Zur Unterstützung dieser Aktivitäten arbeitet außerdem das statistische Amt Bulgariens gemeinsam mit Eurostat an der Bereitstellung von Daten zur Armut und zur sozialen Ausgrenzung. Erste Zahlen deuten darauf hin, dass das Einkommensgefälle nicht übermäßig groß ist und dass die Armutsquote nach sozialen Transfers (9,2 %) eher niedrig ist.

Zu den anderen Bereichen des sozialen Schutzes ist Folgendes festzustellen: Es wurden einige Maßnahmen ergriffen, um die Verwirklichung des Drei-Säulen-Rentensystems weiter voranzubringen. Durch eine Änderung des Sozialversicherungsgesetzes im Januar 2002 wurde der Arbeitnehmeranteil an den Sozialbeiträgen von 20 auf 25 % erhöht. Mit dem im März 2002 verabschiedeten Familienzulagengesetz wurde der überholte Geburtenförderungserlass von 1968 aufgehoben. Das Gesetz soll eine gezieltere Vergabe von Beihilfen ermöglichen. Im Dezember 2001 wurden Änderungen des Gesetzes über den Schutz, die Rehabilitation und die soziale Eingliederung Behinderter erlassen. Sie zielen darauf ab, den nationalen Rat für Rehabilitation und soziale Eingliederung (ein beratendes Gremium innerhalb des Ministerrates) klarer zu strukturieren, deutlichere Kriterien für die Mitgliedschaft in diesem Rat aufzustellen und die Bedingungen für die Vergabe gezielter Fördermittel festzulegen.

Beim Erlass allgemeiner Antidiskriminierungsvorschriften wurden keine Fortschritte erzielt; allerdings enthält das im Januar 2002 in Kraft getretene Beschäftigungsförderungsgesetz Bestimmungen zur Nichtdiskriminierung. Das Gesetz sieht vor, dass Arbeitgeber bei der Ausschreibung von Stellen keine Bedingungen hinsichtlich des Geschlechts, des Alters, der Nationalität, der ethnischen Zugehörigkeit und der körperlichen Verfassung stellen dürfen. Ausnahmen sind nur zulässig, wenn das Geschlecht, das Alter und/oder die körperliche Verfassung maßgebliche Faktoren für die Ausübung einer bestimmten Tätigkeit sind.

Gesamtbewertung

Das bulgarische Recht ist in Teilen mit den im Besitzstand definierten Arbeitnehmerrechten vereinbar. Weitere Anpassungen sind jedoch in Bereichen erforderlich, in denen der Besitzstand bisher nur teilweise übernommen wurde, und es müssen außerdem weitere Bereiche aufgegriffen werden (z. B. Schutz der Arbeitnehmer bei Zahlungsunfähigkeit des Arbeitgebers, Teilzeitarbeit und europäische Betriebsräte).

Der Besitzstand auf dem Gebiet der Chancengleichheit von Frauen und Männern ­ einschließlich der Richtlinien über gleiches Arbeitsentgelt, die Gleichbehandlung in Beschäftigung und Beruf, zum Schutz von Schwangeren und über die Beweislast ­ wurde größtenteils noch nicht übernommen. Das für bestimmte Gruppen von Frauen geltende Verbot, Nachtarbeit oder Überstunden zu leisten, muss gestrichen werden.

Im Bereich der Sicherheit und des Gesundheitsschutzes am Arbeitsplatz bleibt noch einiges zu tun ­ dies gilt für die Übernahme und insbesondere für die Umsetzung und Durchsetzung. Damit die Arbeitsaufsichtsbehörde die einschlägigen Kontrollen in zufriedenstellender Weise ausführen kann, muss ihre Kapazität weiter ausgebaut werden, auch im Hinblick auf die zusätzlichen Aufgaben, die dieser Behörde mit dem Beschäftigungsförderungsgesetz übertragen werden. Da sowohl auf staatlicher Seite als auch in den Unternehmen erhebliche Investitionen erforderlich sind, um den Anforderungen des Besitzstandes in diesem Bereich gerecht zu werden, sollten die finanziellen Auswirkungen der Umsetzung der einzelnen Richtlinien untersucht werden.

Zur öffentlichen Gesundheit ist Folgendes festzustellen: Die derzeitigen Rechtsvorschriften hinsichtlich übertragbarer Krankheiten sind überholt. Es sind also weitere legislative und organisatorische Maßnahmen erforderlich, um ein System zur Überwachung und Kontrolle übertragbarer Krankheiten zu schaffen, das dem Gemeinschaftsrecht entspricht. Ferner sind weitere Anstrengungen vonnöten, um den Gesundheitszustand der Bevölkerung zu verbessern, der deutlich unter dem EU-Durchschnitt liegt. Bei den finanziellen Ressourcen für die Gesundheitsfürsorge liegt Bulgarien ebenfalls erheblich unter dem EU-Durchschnitt; d. h. es müssen mehr Mittel bereitgestellt werden.

Der Soziale Dialog und insbesondere der autonome Soziale Dialog muss weiter ausgebaut werden. Es sind nur wenige Tarifverträge in Kraft, und es gibt nur kaum Sozialen Dialog auf Unternehmens- und Branchenebene. Weitere Anstrengungen müssen unternommen werden, um klare, allgemein anerkannte Kriterien für die Vertretung in den Dreiergremien aufzustellen. Außerdem sollten solche Dreiergremien auch in weiteren Politikbereichen (z. B. Beschäftigung und soziale Eingliederung) eingerichtet werden.

Was die Beschäftigungspolitik betrifft, so wird die gemeinsame Bewertung der beschäftigungspolitischen Prioritäten (JAP) Bulgariens einen wichtigen Schritt zur Vorbereitung der Teilnahme an der europäischen Beschäftigungsstrategie darstellen. Die stufenweise Umsetzung der in der JAP festgelegten Prioritäten und Verpflichtungen muss wirksam überwacht werden. Aufgrund der begrenzten Finanzmittel wurden aktive Arbeitsmarktmaßnahmen weiterhin nur in geringem Umfang durchgeführt, und nur ein kleiner Teil der Arbeitslosen nimmt an Berufsbildungsprogrammen teil. Die Reform des Berufsbildungssystems muss abgeschlossen werden, und das System muss an die künftigen Anforderungen des Arbeitsmarktes angepasst werden. Dies ist besonders wichtig, um die Folgen des laufenden Strukturwandels zu mildern. Außerdem ist eine Reform der Sozialleistungen (unter Berücksichtigung ihrer Wechselwirkungen) erforderlich, um Arbeitslosen und Nichterwerbstätigen größere Anreize zu geben, nach einem Arbeitsplatz zu suchen und eine Tätigkeit aufzunehmen. Weitere Anstrengungen müssen zur Stärkung und Modernisierung der öffentlichen Arbeitsverwaltungen unternommen werden, um sie stärker in aktive Arbeitsmarktmaßnahmen einzubinden.

In der im Mai 2002 angenommenen Strategie für die Strukturfonds ist das Arbeitsministerium als zuständige Stelle für die Verwaltung des operativen Programms zur Entwicklung des Humankapitals vorgesehen. Angesichts der wichtigen Rolle, die das Arbeitsministerium nach dem Beitritt übernehmen wird (Verwaltung der Maßnahmen im Rahmen des Europäischen Sozialfonds), muss es seine Kapazität erweitern und geregelte Kooperationsbeziehungen mit anderen relevanten Stellen (u. a. dem Sozialinvestitionsfonds) aufbauen. Das Arbeitsministerium wird ferner darauf zu achten haben, dass eine adäquate Komplementarität mit der ESF-Komponente des vorgesehenen operativen Programms für Regionalentwicklung gewahrt ist.

Bulgarien muss eine integrierte nationale Strategie zur Förderung der sozialen Eingliederung unter Berücksichtigung der EU-Ziele entwickeln. Da Armut und soziale Ausgrenzung per definitionem multidimensional sind, wird ein integriertes Konzept benötigt, das die Mobilisierung verschiedener staatlicher Stellen und aller für den Prozess relevanten Akteure vorsieht. Die Verbesserung und der Ausbau des Sozialstatistiksystems haben ebenfalls entscheidende Bedeutung, insbesondere im Hinblick auf Armut und soziale Ausgrenzung und in Übereinstimmung mit den gemeinsamen Indikatoren der EU zur sozialen Eingliederung.

In den anderen Bereichen des Sozialschutzes muss die Umsetzung der bereits eingeleiteten Reformen (einschließlich der Gesundheitsreform) mit Nachdruck vorangetrieben werden.

Bulgarien sollte sich stärker auf die Bekämpfung von Diskriminierungen aufgrund des Geschlechts, der Rasse/ethnischen Herkunft, der Religion/Weltanschauung, aufgrund von Behinderungen, des Alters und der sexuellen Orientierung konzentrieren. In diesem Bereich wurde der gemeinschaftliche Besitzstand noch nicht in nationales Recht umgesetzt, und es muss auf die ordnungsgemäße Durchsetzung der bestehenden Rechtsvorschriften zur Diskriminierungsbekämpfung geachtet werden. Bisher gibt es weder ein umfassendes Antidiskriminierungsgesetz noch eine ausdrücklich für die Diskriminierungsbekämpfung zuständige Stelle, die die Durchsetzung eines solchen Gesetzes übernehmen könnte.

Schlussfolgerung

Die Kommission kam in ihrer Stellungnahme von 1997 zu dem Ergebnis, dass es nur wenig Übereinstimmung mit den EG-Normen gibt und dass die bestehenden Maßnahmen nicht immer entsprechend der EG-Praxis umgesetzt werden. Das Sozialsystem müsse reformiert und der soziale Dialog verbessert werden, wobei erhebliche Anstrengungen notwendig seien, um eine wirksame Umsetzung zu gewährleisten. Die Kommission zog die Schlussfolgerung, dass wesentliche Fortschritte bei der Angleichung der Rechtsvorschriften und der Anwendung des Besitzstandes erforderlich sind, damit Bulgarien die aus der Mitgliedschaft erwachsenden Verpflichtungen erfüllen kann.

Seit dieser Stellungnahme hat Bulgarien Fortschritte bei der Angleichung der Rechtsvorschriften gemacht. In einigen Bereichen sind die Rechtsvorschriften bereits bis zu einem gewissen Maß angeglichen, in anderen Bereichen gibt es weiterhin nur wenig Übereinstimmungen. Auch beim Ausbau der Verwaltungskapazität bleibt noch viel zu tun.

Die Verhandlungen über dieses Kapitel sind vorläufig abgeschlossen. Bulgarien wurde eine Übergangsregelung (bis 31. Dezember 2010) für die Umsetzung der EG-Rechtsvorschriften über Tabakerzeugnisse gewährt, insbesondere hinsichtlich des Höchstgehalts an Teer in Zigaretten. Bulgarien erfüllt im Allgemeinen die Verpflichtungen, die es in diesem Bereich in den Beitrittsverhandlungen eingegangen ist.

Seine weiteren Anstrengungen sollte Bulgarien insbesondere darauf konzentrieren, die Übernahme des Besitzstands voranzubringen, vor allem in den Bereichen Diskriminierungsbekämpfung, Chancengleichheit, Arbeitsrecht und Sicherheit und Gesundheitsschutz am Arbeitsplatz. Auf diesen Gebieten bleibt noch einiges zu tun. Zugleich muss sich Bulgarien darum bemühen, auch eine wirksame Umsetzung des Besitzstandes in diesen Bereichen zu erreichen. Zudem muss der Aufbau eines Sozialen Dialogs entsprechend den EG-Praktiken gefördert werden.

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