Kommissionsbericht (2002) zum Beitritt Bulgariens

Kapitel 28: Finanzkontrolle

Im Berichtzeitraum hat Bulgarien in diesem Bereich erhebliche Fortschritte erzielt.

Anfang 2001 trat das neue Gesetz über die interne Kontrolle der öffentlichen Finanzen in Kraft. Es wurde seitdem stetig umgesetzt, besonders zügig jedoch seit Sommer dieses Jahres. Im Juli 2002 richteten die bulgarischen Behörden im Ministerrat ein eigenes Gremium (Agentur für die interne Kontrolle der öffentlichen Finanzen) ein, das sich mit den verschiedenen Aspekten dieser Art von Kontrollen auseinandersetzen sollte. Die Agentur verabschiedete die neueste - mit der Kommission abgesprochene - Fassung des einschlägigen Politikdokuments von 2000, das die kurz- und mittelfristige Ausrichtung der Maßnahmen Bulgariens in diesem Bereich festlegt. Im August 2002 genehmigte der Ministerrat entsprechend den Empfehlungen in der neuesten Fassung dieses Dokuments eine erste Reihe von Änderungen zu dem Gesetz, das künftig den Bereich der internen Kontrolle der öffentlichen Finanzen regeln soll. Diese Änderungen beinhalten insbesondere die Sicherung der Unabhängigkeit des Leiters der Agentur für die interne Kontrolle der öffentlichen Finanzen und die Verlagerung der Zuständigkeit für die Exante-Finanzkontrolle von der Agentur auf eine neu errichtete Finanzkontrollinstanz unter der Verantwortlichkeit der Leiter der verschiedenen Abteilungen der staatlichen Haushaltsbehörde. Die Agentur für die interne Kontrolle der öffentlichen Finanzen hat damit begonnen, Innenrevisoren zur Mehrzahl der ausgabentätigenden Haushaltsdienststellen zu entsenden.

Im Bereich der externen Rechnungsprüfung sind ebenfalls beträchtliche Fortschritte zu verzeichnen. Das Nationale Rechnungsprüfungsgesetz trat im Dezember 2001 in Kraft. Zwischenzeitlich wurden mehrere ergänzende Verordnungen und Vorschriften zur Anwendung dieses Gesetzes erlassen. Im März 2002 wurde eine neue Organisationsstruktur für das Nationale Rechnungsprüfungsamt und seine regionalen Zweigbehörden beschlossen. Das Amt selbst hat eine neue informationstechnologische Strategie entwickelt; die Arbeiten zur Angleichung der internen Auditnormen und - vorschriften nach Maßgabe des vorgenannten neuen Gesetzes nähern sich dem Abschluss. Das Nationale Rechnungsprüfungsamt ist seit Juli 2001 Mitglied der Internationalen Organisation der Obersten Rechnungsprüfungsbehörden (INTOSAI) und trat im März 2002 der europäischen Schwesterorganisation (EUROSAI) bei.

Auf dem Gebiet der Kontrolle der strukturpolitischen Ausgaben ist das Programm zum Ausbau der Kapazitäten des Nationalfonds und der verschiedenen Durchführungsagenturen zu nennen, das ein effizienteres Management der Heranführungshilfen mit Blick auf die für 2004 geplante weitere Dezentralisierung der Abwicklung der PHARE- und ISPA-Maßnahmen gewährleisten soll. Für ISPA hat Bulgarien bereits die nötigen Schritte zur Einleitung des EDIS-Prozesses unternommen. So wurden schon gute Fortschritte erzielt bei der Einrichtung der erforderlichen Management- und Kontrollsysteme, insbesondere einer eigenen Abteilung für Finanzkontrolle im Finanzministerium sowie von Projektgruppen auf Ebene der Durchführungsagenturen. Es sind jedoch noch weitere Bemühungen notwendig, um die nationalen Normen für interne Finanzkontrolle und Rechnungsprüfung den international anerkannten Standards anzupassen. Die bulgarische SAPARD-Agentur hat im ersten Jahr ihres Bestehens recht gute Arbeit geleistet. Nach dem Nationalen Rechnungsprüfungsgesetz ist für die EG-Mittel ein gut nachvollziehbarer Prüfpfad zu gewährleisten, weshalb beim Nationalen Rechnungsprüfungsamt eine eigene Abteilung mit der Prüfung dieser Mittel beauftragt wurde. Mitte 2002 unterbreitete Bulgarien eine Strategie für die Überleitung zu den Strukturfonds, die auch die Entwicklung seiner diesbezüglichen Verwaltungskapazitäten mit einschließt (siehe Kapitel 21: Regionalpolitik und Koordinierung der Strukturinstrumente).

Zum Schutz der finanziellen Interessen der EG haben die bulgarischen Behörden im Innenministerium eine vorläufige Kontrollstruktur eingerichtet, die auf der Grundsatzentscheidung basiert, längerfristig eine unabhängig arbeitende Betrugsbekämpfungsinstanz zu schaffen, die mit der Koordinierung aller legislativen, administrativen und operativen Aspekte des Schutzes der finanziellen Interessen der Gemeinschaft beauftragt werden soll.

Gesamtbewertung

Mit der Annahme des neuen Gesetzes über die interne Kontrolle der öffentlichen Finanzen wurde ein gewichtiger Schritt in Richtung auf die Schaffung einer angemessenen Rechtsgrundlage für diesen Bereich vollzogen. Zur ordnungsgemäßen Umsetzung des Strategiepapiers und des operativen Plans für die einschlägige Agentur ist jedoch noch eine Reihe von Anpassungen erforderlich. Des weiteren muss Bulgarien seine Sekundärgesetzgebung verbessern, tertiäre Vorschriften in Form von Handbüchern erlassen, die die verschiedenen Aspekte der Finanzmanagement- und Kontrollsysteme, der Innenrevision und der Prüfpfade regeln, und eine Auditcharta sowie einen entsprechenden Verhaltenskodex festlegen. Außerdem müssen die administrativen Kapazitäten der mit der internen Kontrolle der öffentlichen Finanzen befassten Gremien ausgebaut und hinlängliche Ausbildungsangebote für die internen Prüfer entwickelt werden. Nachhaltige und entschlossene Bemühungen sind ferner erforderlich, um den neuen Rechtsrahmen gezielt durchzusetzen und zu gewährleisten, dass die Agentur ihre Aufgaben effizient wahrnehmen und so zu spürbaren Verbesserungen im Bereich der internen Kontrolle der öffentlichen Finanzen beitragen kann.

Für die externe Rechnungsprüfung wurde mit der Annahme des nationalen Rechnungsprüfungsgesetzes nunmehr die erforderliche Rechtsgrundlage geschaffen. Dieses Gesetz beinhaltet sämtliche für die Angleichung von Organisation und Durchführung externer Rechnungsprüfungen an internationale Standards und EU-Vorgaben notwendigen Bestimmungen. Bulgarien muss nun weiter gezielt am Ausbau seiner externen Rechnungsprüfungsfunktionen arbeiten, insbesondere im Bereich der System- und Leistungsprüfungen, ein verbindliches Handbuch für die externe Rechnungsprüfung entwickeln und sein Ausbildungsangebot erweitern.

Zur Unterstützung dieser Tätigkeiten müssen beträchtliche Anstrengungen auf dem Gebiet des Aufbaus der erforderlichen Verwaltungskapazitäten der Agentur für die interne Kontrolle der öffentlichen Finanzen, des nationalen Rechnungsprüfungsamtes und der einschlägig zuständigen Ministerien sowie hinsichtlich der entsprechenden Schulung von deren Mitarbeitern unternommen werden.

Für die weitere Dezentralisierung der Durchführung der PHARE- und ISPA-Maßnahmen wurde ein verbindlicher Zeitplan festgelegt. In diesem Zusammenhang muss Bulgarien gezielt die Kapazitäten des Nationalfonds, der Exekutivagenturen und der für interne Kontrolle zuständigen Ministerialreferate ausbauen, um die ordnungsgemäße Verwaltung der Heranführungshilfen zu gewährleisten und damit bereits die Teilnahme an den Strukturfondsprogrammen nach dem Beitritt vorzubereiten. Das Finanzministerium hat eine gewichtige Rolle bei der aktiven Förderung dieses Prozesses zu spielen. Die Strategie für die Überleitung zu den Strukturfonds sollte sobald wie möglich umgesetzt werden.

Im Mai 2001 erging ein vorläufiger Beschluss der Kommission, mit dem die voll dezentralisierte Verwaltungszuständigkeit für SAPARD der entsprechenden Agentur übertragen wird. Die Rechnungsführungsverfahren Bulgariens wurden nach Maßgabe der Leitlinien der Kommission überprüft und als zufriedenstellend bescheinigt.

Auf dem Gebiet der Betrugsbekämpfung sollte Bulgarien möglichst bald in Absprache mit OLAF eine funktionell unabhängige Einrichtung oder Verwaltungsstruktur benennen und mit den erforderlichen Befugnissen auszustatten, um alle laufenden legislativen, administrativen und operativen Tätigkeiten zum Schutz der finanziellen Interessen der EG zu koordinieren.

Schlussfolgerungen

Die Kommission kam in ihrer Stellungnahme von 1997 zu dem Ergebnis, dass bei gezielter Fortführung der eingeleiteten Maßnahmen das Nationale Rechnungsprüfungsamt mittelfristig in der Lage sein müsste, seine Funktion nach Maßgabe geltender EG-Normen wahrzunehmen. Sie wies ferner darauf hin, dass ernsthafte Bemühungen zur Straffung und Verschärfung der internen Kontrolle unternommen werden müssten.

Zwischenzeitlich hat Bulgarien erhebliche Fortschritte bei der Schaffung der Rechtsgrundlagen für eine angemessene Finanzkontrolle und der Entwicklung der erforderlichen administrativen Kapazitäten erzielt. Nunmehr müssen noch die legislativen Rahmenvorgaben in ihre endgültige Form gebracht und die Verwaltungsstrukturen ergänzt und verstärkt werden.

Die Verhandlungen über dieses Kapitel sind vorläufig abgeschlossen. Bulgarien hat keine Übergangsregelung beantragt und kommt insgesamt all seinen Verpflichtungen im Rahmen der Beitrittsvorbereitungen ordnungsgemäß nach.

Bulgarien sollte seine Anstrengungen nunmehr gezielt auf die weitere Verbesserung des Gesetzesrahmens und die Vervollständigung bzw. Stärkung der nötigen institutionellen Strukturen konzentrieren, besonders im Bereich des Schutzes der finanziellen Interessen der Union, wo noch erhebliche Verbesserungen erforderlich sind.

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