Kommissionsbericht (2002) zum Beitritt Estlands

Minderheitenrechte und Minderheitenschutz

Die Bevölkerungszahl Estlands beträgt rund 1 370 100 und ist damit konstant geblieben. 80 % der Gesamtbevölkerung besitzen die estnische Staatsangehörigkeit, 7 % (97 300) sind Staatsangehörige anderer Länder (hauptsächlich Russlands), und 12,5 % (172 000) sind staatenlos. Was die Volkszugehörigkeit betrifft, so sind 25,6 % (350 800 Personen) der Gesamtbevölkerung russischer Abstammung.

Wie in früheren Jahren berichtet, ist Estland dem Rahmenübereinkommen zum Schutz nationaler Minderheiten beigetreten. Das Ministerkomitee des Europarates kam im Juni 2002 zu dem Schluss, dass Estland Anstrengungen zur Umsetzung des Rahmenübereinkommens und zur Verbesserung des interkulturellen Dialogs unternommen habe. Vor allem habe Estland der Integration von Angehörigen nationaler Minderheiten zunehmende Bedeutung beigemessen. Das Ministerkomitee stellte auch fest, dass dem Schutz nationaler Minderheiten im Gesetzgebungsprozess und in der Verwaltungspraxis nicht immer angemessen Rechnung getragen werde und dass bezüglich der Verwendung von Minderheitensprachen, etwa auf öffentlich sichtbaren privaten Hinweisschildern, trotz der jüngsten Fortschritte bei den einschlägigen Rechtsvorschriften noch Unzulänglichkeiten bestünden. Das Einbürgerungsverfahren müsse beschleunigt werden, denn die Anzahl der Staatenlosen sei weiterhin hoch, und was die laufende Reform des Bildungswesens betreffe, so müssten die Bestimmungen zur Verbesserung der Kenntnisse der estnischen Sprache unbedingt mit verstärkten Garantien dafür einhergehen, dass Angehörige nationaler Minderheiten Sprach- oder allgemeinen Unterricht in ihrer Sprache erhalten.

Das Einbürgerungsverfahren, das durch das Staatsangehörigkeitsgesetz geregelt wird, entspricht generell den internationalen Normen, doch sollte man sich stärker bemühen, den speziellen Bedingungen in Estland Rechnung zu tragen.

Die jährliche Einbürgerungsquote hat sich offensichtlich auf dem niedrigen Niveau von rund 2 % (3 000-4 000 Personen) der im Land lebenden Nichtstaatsangehörigen stabilisiert. Diese niedrige Quote ist u. U. auch darauf zurückzuführen, dass die Nichtstaatsangehörigen der Ansicht sind, dass die mit den Einbürgerungsprüfungen verbundenen Anstrengungen größer sind als ihr Nutzen, so dass ihre Motivation, diese Prüfungen abzulegen, relativ begrenzt ist. Ein weiterer Grund für die niedrige Quote könnte darin bestehen, dass die estnischen Behörden keine Unterstützung bereitstellen und keine proaktiven Maßnahmen ergreifen, um Nichtstaatsangehörige zur Einbürgerung zu ermutigen. Derartige Maßnahmen wären z. B. die Bereitstellung von Informationen über die Einbürgerung in der Sprache der Nichtstaatangehörigen, die Bereitstellung praktischer Unterstützung bei der Vorbereitung auf die Einbürgerungsprüfungen und die Berücksichtigung von Faktoren wie dem Lebensalter der Prüflinge bei der Festsetzung des Schwierigkeitsgrads der Prüfungen.

Im Januar 2002 erfolgte ein positiver Schritt zur Vereinfachung der Einbürgerung junger Absolventen der Sekundarstufe II. Wer die schulische Prüfung in Staatsbürgerkunde bestanden hat, muss die entsprechende Prüfung im Rahmen des Einbürgerungsverfahrens jetzt nicht mehr ablegen.

Seit dem Inkrafttreten des Staatsangehörigkeitsgesetzes im Jahr 1992 wurde rund 117 000 Nicht-Esten die estnische Staatsangehörigkeit verliehen. 2001 wurden 3 090 Personen eingebürgert. Es entspricht dem Trend der Vorjahre, dass mehr als die Hälfte davon Minderjährige waren und mehr als ein Drittel die Sprach- und Staatsbürgerschaftsprüfungen bestanden.

Es ist wichtig, dass Estland die Verfahren weiter beschleunigt und dem Amt für Staatsangehörigkeits- und Einwanderungsfragen Ressourcen in einem Umfang bereitstellt, die es diesem ermöglichen, einen effizienten Einbürgerungsprozess zu gewährleisten. Ferner ist ein proaktives Handeln erforderlich, damit Sensibilisierungsmaßnahmen ergriffen und Informationen in der Sprache der Nichtstaatsangehörigen bereitgestellt werden.

Insgesamt besitzen rund 270 000 Personen eine Aufenthaltserlaubnis, d. h. nur etwas weniger als im letzten Jahr. Eine unbefristete Aufenthaltserlaubnis wurde 216 000 Nicht-Esten erteilt, eine befristete 53 200.

Nach Untersuchungen des Amtes für Staatsangehörigkeits- und Einwanderungsfragen erhielten zusätzlich zuvor illegal in Estland lebende Personen eine befristete Aufenthaltserlaubnis. Die Zahl der illegal in Estland lebenden Personen wird jetzt auf weniger als 10 000 geschätzt, das wären wesentlich weniger Menschen als zuvor angenommen.

Seit 1994 können in Estland lebende Nichtstaatsangehörige, wenn sie ins Ausland reisen, im Ausland studieren oder auswandern möchten, Reisepapiere oder ,,Fremdenpässe`` bekommen. Rund 167 000 Fremdenpässe wurden bisher ausgestellt.

Wie in der Vergangenheit bereits festgestellt, ist die Einwanderungsquote auf 0,05 % der dauerhaft in Estland lebenden Bevölkerung begrenzt. 2002 wurde sie auf 665 Personen festgesetzt. Sie gilt nicht für Staatsangehörige von EU- und EFTA-Ländern, der USA und Japans. Ferner wurde sie de facto durch Entscheidungen des estnischen Staatsgerichtshofs angehoben, denn dieser hat festgestellt, dass es verfassungswidrig ist, Ehegatten und Kindern von estnischen Staatsangehörigen und dauerhaft in Estland lebenden Personen eine Aufenthaltserlaubnis aufgrund der Einwanderungsquote zu verweigern. Im Juni 2002 wurde daraufhin das Ausländergesetz so geändert, dass die Familienzusammenführung durch die Einwanderungsquote nicht behindert wird.

2001 erteilte das Amt für Staatsangehörigkeits- und Einwanderungsfragen 1 150 Aufenthaltserlaubnisse. Zum Vergleich: Die offizielle Einwanderungsquote für 2001 betrug 684. Von den erteilten Aufenthaltserlaubnissen gingen 551 an Personen aus nicht unter die Quote fallenden Ländern, und 26 wurden im Zuge der Familienzusammenführung erteilt.

Wie in früheren Berichten festgestellt, werden die Rechte der russischsprachigen Minderheit (unabhängig von ihrer Staatsangehörigkeit) nach wie vor weitgehend geachtet und geschützt. In der Praxis wird Russisch in den Gebieten, in denen Russischsprachige die Bevölkerungsmehrheit bilden, vor Gericht und bei den Verwaltungsbehörden weiterhin verwendet. Nicht-Esten mit unbefristeter Aufenthaltserlaubnis wurde das aktive Wahlrecht bei Kommunalwahlen eingeräumt. Für sie gelten jedoch noch gewisse Beschränkungen; so dürfen sie nicht dem Verwaltungsrat staatseigener Unternehmen angehören, nicht in bestimmten Bereichen der öffentlichen Verwaltung beschäftigt werden und keiner politischen Partei beitreten. Während es in den ersten beiden Fällen gerechtfertigt ist, dass die estnische Staatangehörigkeit zur Bedingung gemacht wird, schient dies die Integration in dem letztgenannten Fall eher zu behindern. Im privaten Sektor existieren ebenfalls einige Beschränkungen, so etwa die Tatsache, dass Leibwächter die estnische Staatsangehörigkeit besitzen müssen. Dies widerspricht den einschlägigen europäischen Normen.

2001 wurden für die Umsetzung des staatlichen Integrationsprogramms 2001-2007 insgesamt 53,82 Mio. EEK (3,4 Mio.EUR) ausgegeben, die fast zur Hälfte aus ausländischen Unterstützungsgeldern finanziert wurden. Das Budget für 2002 beträgt 55 Mio. EEK (3,5 Mio.EUR). Der Schwerpunkt liegt weiterhin fast ausschließlich auf Unterricht in der estnischen Sprache, etwa der Erhöhung des Anteils des in Estnisch gehaltenen Unterrichts an russischsprachigen Sekundarschulen und dem Estnischunterricht für Erwachsene.

Das Integrationsprogramm, das von der Stiftung für die Integration der Nicht-Esten unter der Verantwortung des Ministers für ethnische Angelegenheiten durchgeführt wird, wird offensichtlich weiterhin zufriedenstellend umgesetzt. Ausgehend von den bei der Durchführung des Programms bisher gewonnenen Erfahrungen wird es jetzt möglich sein, die Wirkung des Programms zu bewerten und, sofern erforderlich, verschiedene Arten von Integrationsmaßnahmen stärker zu betonen. Dabei müssen weiterhin alle Teile der estnischen Bevölkerung sensibilisiert, konsultiert und einbezogen werden; dies gilt auch für die Organisationen der Zivilgesellschaft, die, und zwar auch auf lokaler Ebene, aktiv am Integrationsprozess beteiligt sind. In diesem Zusammenhang sollten die estnischen Behörden dafür sorgen, dass der Schwerpunkt in Einklang mit den erklärten Zielen des staatlichen Integrationsprogramms auf einem multikulturellen Integrationsmodell liegt.

In Nordost-Estland gibt es jetzt drei Vertretungsbüros des Justizkanzlers, nämlich in Narva, Jõhvi und Sillamäe. Dies dürfte dazu beitragen, dass den speziellen Belangen der Nicht-Esten (etwa in Einbürgerungs- und Sprachfragen), die in dieser Region einen beträchtlichen Teil der Bevölkerung stellen, besser Rechnung getragen werden kann.

Das Gesetz über die estnische Sprache regelt deren Verwendung im privaten und im öffentlichen Bereich und entspricht generell den internationalen Normen. Estland sollte weiterhin darauf achten, dass bei der Umsetzung dieser Vorschriften die Grundsätze der Verhältnismäßigkeit und des begründeten öffentlichen Interesses gewahrt werden.

Öffentliche Bedienstete müssen die estnische Sprache mindestens in dem Maße beherrschen, wie es ihre jeweilige Aufgabe im öffentlichen Interesse verlangt. Dies gilt z. B. für Krankenpflegepersonal, Polizisten und Strafvollzugsbeamte. Ferner werden, wie in der Vergangenheit bereits berichtet, in Durchführungsvorschriften für eine begrenzte Zahl von Beschäftigten des Privatsektors spezielle Anforderungen in Bezug auf die Beherrschung der estnischen Sprache festgelegt. Diese Vorschriften sind im Oktober 2001 in Kraft getreten.

Nach der Einführung des neuen integrierten Sprachprüfungssystems, für das die Nationale Ausbildungs- und Qualifikationszentrale zuständig ist, sollte die Geltungsdauer der alten Nachweise über die Beherrschung der estnischen Sprache (sie sind bei bestimmten Stellen eine Einstellungsvoraussetzung) im Juli 2002 auslaufen. Aufgrund der begrenzten Kapazität zur Durchführung aller erforderlichen Tests beschloss die estnische Regierung jedoch im April 2002, die Geltungsdauer der alten Nachweise bis Januar 2004 zu verlängern.

Die Kosten eines Sprachunterrichts und der anschließenden Sprachprüfungen können für die Bezieher niedriger Einkommen bisweilen hoch sein, auch wenn die EU in diesem Bereich beträchtliche Unterstützung bereitstellt. Daher ist es positiv zu bewerten, dass die estnischen Behörden im Oktober 2001 das Gesetz über die staatlichen Gebühren dahingehend geändert haben, dass die Prüfung über die Beherrschung der estnischen Sprache gebührenfrei abgelegt werden kann.

Weitere Anstrengungen Estlands sind erforderlich, damit sichergestellt ist, dass die bereits im öffentlichen Dienst tätigen Personen, insbesondere in den überwiegend russischsprachigen Gebieten, beim Erwerb der geforderten Sprachkenntnisse unterstützt werden.

Die Durchsetzung der Sprachvorschriften obliegt dem Sprachenamt.

Im öffentlichen Sektor geht das Sprachenamt nach seinen Arbeitsplänen vor. Dabei hat es in letzter Zeit schwerpunktmäßig die Sprachkenntnisse der Polizisten im Raum Tallinn geprüft und festgestellt, dass einige Polizisten fast keine Kenntnisse der estnischen Sprache besitzen, so dass dem Polizeiamt ihre Ablösung empfohlen wurde. Im Fall einiger Strafvollzugsbeamter ist die Situation ähnlich. Das Sprachenamt kann natürliche Personen auch mit einer Geldbuße von bis zu 600 EEK belegen. In der Regel geschieht dies jedoch erst, nachdem eine Verwarnung erteilt und der betreffenden Person die Möglichkeit gegeben wurde, sich die erforderlichen Sprachkenntnisse innerhalb einer bestimmten Frist anzueignen. 2001 wurden Geldbußen im Gesamtbetrag von 17 700 EEK verhängt. Die Fortbildung der Inspektoren des Sprachenamtes ist bereits angelaufen.

Im privaten Sektor wird das Sprachenamt hauptsächlich aufgrund von Beschwerden tätig. Etwa zwei Drittel der bei ihm eingehenden Beschwerden betreffen die Verwendung von Sprache in der Öffentlichkeit. Nach den estnischen Rechtsvorschriften ist es untersagt, an die Öffentlichkeit gerichtete Hinweisschilder in einer anderen als der estnischen Sprache abzufassen. Der Beratende Ausschuss für das Rahmenübereinkommen zum Schutz nationaler Minderheiten hat festgestellt, dass diese Bestimmung, wenn sie Angehörige nationaler Minderheiten daran hindert, private Hinweisschilder und andere private Informationen für die Öffentlichkeit sichtbar anzubringen, gegen Artikel 11 des Rahmenübereinkommens verstößt.

Im November 2001 wurde das estnische Parlaments- und Kommunalwahlgesetz dahingehend geändert, dass Kandidaten bei Parlaments- und Kommunalwahlen jetzt nicht mehr bestimmte Sprachkenntnisse nachweisen müssen. Dies entspricht den internationalen Normen, und damit können die Wähler die von ihnen bevorzugten Kandidaten, vor allem auf kommunaler Ebene, frei wählen.

Im März 2002 verabschiedete das Parlament eine Änderung des Gesetzes über Grundschulen und Gymnasien. Danach kann dort, wo die Bevölkerung dies wünscht, der Unterricht auch nach 2007 weiterhin ausschließlich auf Russisch abgehalten werden. Es gilt zwar weiterhin die Regel, dass bis 2007 mindestens 60 % des Unterrichts an Schulen der Sekundarstufe II auf Estnisch abgehalten werden müssen, doch sind jetzt Ausnahmen von dieser Regel möglich. Dies ist eine begrüßenswerte Entwicklung, die die Rechte der russischsprachigen Minderheit stärkt. Wenn sie gleichberechtigten Zugang zum estnischen Arbeitsmarkt haben wollen, müssen Angehörige der russischsprachigen Bevölkerung jedoch gute Kenntnisse der estnischen Sprache besitzen. Daher muss dafür gesorgt werden, dass an den estnischen Schulen genügend qualifizierte zweisprachige Lehrkräfte tätig sind.

Was die Verwendung der estnischen Sprache in der kommunalen öffentlichen Verwaltung betrifft, so können die Gemeinden nach estnischem Recht den Antrag stellen, Russisch neben Estnisch als Verwaltungssprache zulassen zu dürfen, wenn über 50 % der lokalen Bevölkerung russischsprachig sind. Von dieser Möglichkeit wurde bisher nicht Gebrauch gemacht. Man schätzt jedoch, dass in der Praxis 10-12 Gemeinden Russisch als Arbeitssprache verwenden. Im europäischen Vergleich ist der Mindestanteil von 50 % relativ hoch.

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