Kommissionsbericht (2002) zum Beitritt Estlands

Funktionsfähige Marktwirtschaft

Eine funktionsfähige Marktwirtschaft setzt voraus, dass Preise und Handel liberalisiert sind und ein Rechtssystem mit einklagbaren Rechten, unter anderem Eigentumsrechten, besteht. Die Leistung einer Marktwirtschaft wird durch makroökonomische Stabilität und einen Konsens über die Wirtschaftspolitik verstärkt. Ein gut entwickelter Finanzsektor und das Fehlen größerer Marktzutritts- oder -austrittsschranken verbessern die Leistungsfähigkeit der Wirtschaft.

Das ehrgeizige Vorhaben der wirtschaftlichen Umgestaltung und der Vorbereitung auf die EU-Mitgliedschaft genoss die breite Unterstützung sämtlicher politischer Parteien. Trotz der Veränderungen in der Regierungszusammensetzung genoss die Grundauffassung, dass eine umsichtige Wirtschaftspolitik einschließlich der Beibehaltung der ,,Currency Board``-Regelung weiterhin notwendig sei und das Land die für den EU-Beitritt erforderlichen institutionellen Änderungen in Angriff nehmen müsse, starke und kontinuierliche Unterstützung. Im August 2002 nahm die Regierung das Wirtschaftliche Heranführungsprogramm für 2002 an. Das vom Finanzministerium in Abstimmung mit den Ministerien für Wirtschaft, Umwelt, Soziales und Bildung ausgearbeitete Programm wurde der Kommission im August 2000 zur Bewertung vorgelegt. In den 90er Jahren hat Estland beim Internationalen Währungsfonds eine Reihe von der Regierung als vorsorglich angesehene Bereitschaftskreditvereinbarungen beantragt. Die letzte dieser Vereinbarungen lief am 31. August 2001 aus, ohne dass Mittel in Anspruch genommen wurden.

Trotz der Verlangsamung der Wirtschaftstätigkeit in der EU und den USA hielt das Wachstum in Estland auch in den Jahren 2000/2001 unvermindert an. Trotz des negativen Beitrags der Ausfuhren verzeichnete das BIP dank des starken privaten Verbrauchs insbesondere im Jahr 2000 und der Investitionsausgaben im Jahr 2001 starke Wachstumsraten. Diese betrugen im Jahr 2000 7% und im Jahr 2001 5%. Weder die Investitionen noch der private Verbrauch blieben jedoch von den äußeren Entwicklungen im Zeitraum 1997-2001 unberührt, was die hohen Schwankungen der Wachstumsrate erklärt. Der private Verbrauch ging während der russischen Krise zurück, während die Investitionstätigkeit, gestützt von hohen ausländischen Direktinvestitionen, 1999 um fast 15% zurückging und im Folgejahr nahezu unverändert blieb.

Das Leistungsbilanzdefizit, das 1997 noch 12,1% des BIP betrug, ging allmählich zurück und stabilisierte sich 2001 bei rund 6%. Die Leistungsbilanzdefizite wurden durch hohe Überschüsse in der Zahlungsbilanz - vor allem dank der erheblichen ausländischen Direktinvestitionen, die 1997-2000 ungefähr 8,1% des BIP erreichten und die im gesamten Zeitraum unvermindert anhielten - ausgeglichen. Die negative Handelsbilanz und zunehmende Nettoabflüsse in der Einkommensbilanz trugen zu dem hohen Leistungsbilanzdefizit bei, das 1997-2001 im Durchschnitt 7,5% betrug. Das Handelsbilanzdefizit reichte von 24,4% im Jahr 1997 bis 14,3% im Jahr 2001, und die Einkommensabflüsse - zum Großteil von Erlösen von Unternehmen in ausländischem Besitz - blieben 2001 mit 8,5% des BIP hoch. Diese Erlöse wurden gleichzeitig in der Leistungsbilanz als Einkommensabflüsse und - da sie zum Großteil in Estland reinvestiert wurden - in der Zahlungsbilanz als ausländische Direktinvestitionen registriert.

Die Arbeitslosenquote nahm in den 90er Jahren ständig zu und erreichte im Jahr 2000 13,2%, sank aber 2002 auf etwa 10%. Die Umstrukturierung der Wirtschaft nach Erlangung der staatlichen Unabhängigkeit und die damit einhergehende Qualifikationsdiskrepanz dürften die wesentlichen Ursachen für den Anstieg der Arbeitslosigkeit von 10,6% im Jahr 1997 auf 12,4% im Jahr 2001 darstellen. Der unaufhörliche Anstieg des Anteils der Langzeitarbeitslosen und die zunehmende Resignation in der Arbeitnehmerschaft haben die Lage auf dem Arbeitsmarkt weiter verschlechtert. Die Beschäftigungsquote, die von 1997 (65%) bis 2000 (60,6%) zurückgegangen war, stieg 2002 erstmals seit der Unabhängigkeit an und erreichte 61,1%. Diese positive Beschäftigungsentwicklung im Jahr 2001 trug zum erheblichen Rückgang der Arbeitslosenquote von 13,2% im Jahr 2000 auf 10,3% in der ersten Jahreshälfte 2002 bei. Das hohe Wachstum und die aktive Arbeitsmarktpolitik der Behörden haben zu dieser Wende beigetragen.

Die Inflation konnte 1999 dank der umsichtigen Politik und glaubwürdiger Grundlagen der Geldpolitik auf 3,1% gesenkt werden. Anschließend beschleunigte sich die Inflation im Jahr 2001 leicht auf 5,6% und erreichte damit fast den Durchschnittswert des Zeitraums 1997-2001 von 6,1%. Höhere Strom- und Lebensmittelpreise und administrierte Preiserhöhungen - die 1998-2001 im Durchschnitt fast zwei Prozentpunkte zur Inflation beitrugen - sowie in jüngster Zeit zunehmende Lohnstückkosten waren die Hauptgründe für den Wiederanstieg der Inflationsrate. Die Beschleunigung der Inflation ist im Dienstleistungssektor mit 7,6% im Jahr 2001 noch stärker ausgefallen, was auf sich heranbildenden Druck auf die Kerninflation wegen der höheren Lohnstückkosten hindeutet.

Estland hält erfolgreich an seiner ,,Currency Board``-Regelung fest; das System genießt weiterhin eine große Glaubwürdigkeit unter den Marktteilnehmern. Die Zinsen in Estland sind im großen und ganzen denen des Euro-Raumes gefolgt, und die jüngsten Änderungen des geldpolitischen Rahmens - zur Anpassung an die einschlägigen Regelungen im Euro-Raum - sowie die Fortführung der Haushaltskonsolidierung führten zu einer erheblichen Verringerung des Abstands zwischen den Euribor- und Talibor-Sätzen von 500 Basispunkten im Jahr 1997 auf weniger als 100 Basispunkte Ende 2001. Die Bedingungen für die Geldpolitik strafften sich gemessen an der Veränderung des Realzinssatzes 1998, lockerten sich dann aber erheblich. Im Zeitraum 1997-2001 nahm die Kreditaufnahme - teilweise wegen der Häufung ausländischer Aktivabestände - in außergewöhnlichem Umfang - um fast 30% im Jahr - zu und konzentrierte sich auf Finanzmittler, insbesondere Leasingunternehmen in der Kfz-Branche und im Immobilienwesen. Die Kreditnachfrage verlief in diesem Zeitraum ziemlich schwankend, was insbesondere an den Änderungen der politischen Rahmenvorgaben vor allem auf monetärem Gebiet lag. Nach einer Straffung der Geld- und Finanzpolitik im Jahr 1998, die vor allem das ungewöhnlich hohe Kreditwachstum, das 1997 77% erreicht hatte, beschneiden sollte, verlangsamte sich die Kreditausweitung 1998/99 erheblich auf rund 12%, nahm aber in den beiden Folgejahren wieder zu. Die jüngste Beschleunigung der Kreditnachfrage dürfte an der Lockerung der Mindestreserveanforderungen der Zentralbank im Jahr 2001 und der Rekordtiefe der Realzinsen in Estland liegen.

Teilweise wegen der wirtschaftlichen Erholung nach dem Abschwung von 1999 ging das Gesamtstaatsdefizit von 4% im Jahr 1999 bis 2001 auf einen nahezu ausgeglichenen Wert zurück, aber die kommunalen Haushalte erwiesen sich weiterhin als Schwachstelle der öffentlichen Finanzen. Aufgrund der starken Schwankungen der BIP-Wachstumsrate wies auch das Gesamtstaatssaldo, das 1997-2001 nach harmonisierten EU-Normen (ESA95) im Durchschnitt -0,5% betrug, höchst unterschiedliche Werte auf, die von einem Überschuss von 2,0% (1997) bis zu einem Defizit von 4,0% (1999) reichten. Die Steuereinnahmen gingen weiterhin - von 37% des BIP im Jahr 1997 auf 33,2% 2001 - zurück, während die laufenden Ausgaben sich fast unverändert um die 35 % des BIP bewegten. Die automatischen Stabilisatoren konnten während des Abwärtstrends ungehindert wirksam werden (z.B. 1999, als die Ausgaben auf fast 40% des BIP wuchsen), aber während der jüngsten Aufschwungsphase wurde trotz besserer Einnahmen als erwartet kein nennenswerter Haushaltsüberschuss erwirtschaftet. Ein solches asymmetrisches Verhalten im Konjunkturzyklus entspricht nicht dem angekündigten Ziel eines mittelfristig ausgeglichenen Haushalts. Die kommunalen Gebietskörperschaften, bestehend aus insgesamt 247 Kommunalbehörden, tragen einen erheblichen Anteil zum Gesamtstaatsdefizit bei, so dass der geringfügige Überschuss auf Zentralstaatsebene aufgezehrt wurde. Die laufenden Ausgaben der kommunalen Gebietskörperschaften nahmen zwischen 1997 und 2001 um 1,25% des BIP zu, was durch eine Erhöhung der staatlichen Transfers in der Größenordnung von 1,4 BIP-% im gleichen Zeitraum finanziert wurde. Nach den derzeit geltenden Vorschriften dürfen die kommunalen Behörden Kredite bis zu 65% ihrer Gesamteinnahmen aufnehmen, was etwa 3,5% des BIP entspricht. Ein solches Wachstumspotential für das gesamtstaatliche Haushaltssaldo könnte die finanzpolitische Disziplin und die generelle makroökonomische Stabilität gefährden. Eine solide Finanzpolitik - insbesondere des Zentralstaats - und erhebliche Privatisierungserlöse trugen jedoch zur Verringerung der Staatsverschuldung bei, die von 7% des BIP im Jahr 1997 auf knapp unter 5% im Jahr 2001 fiel.

Die seit der russischen Krise angepassten monetären Bedingungen wurden durch eine im Ganzen neutrale Finanzpolitik angemessen ergänzt. Während der Flaute von 1999, als die Behörden unverzüglich und wirksam reagierten, um die negativen volkswirtschaftlichen Folgen eines Übergreifens der russischen Wirtschaftskrise abzuwehren, wurde eine besonders umsichtige Politik betrieben. Obwohl die monetären Bedingungen insgesamt angemessen blieben, ließ die Finanzpolitik eine leicht expansive Tendenz erkennen, als sich die konjunkturellen Voraussetzungen 2001/02 erheblich verbesserten.

Die 1989 begonnene Preisliberalisierung war Anfang der 90er Jahre fast abgeschlossen. Der - geringe - Anteil der noch behördlich kontrollierten Preise ist seit 1997 im Großen und Ganzen unverändert geblieben und macht ungefähr 28% des Verbraucherpreisindex aus. Die wichtigsten behördlich kontrollierten VPI-Preise waren die für Spirituosen, Tabakwaren, Kraftstoffe und Heizung.

Der Anteil des privaten Sektors am BIP ist nach Schätzungen inzwischen auf deutlich über 80% gestiegen. Die Landreform ist allerdings wegen administrativer Behinderungen insbesondere bei der Grundstückseintragung und -rückgabe langsamer vorangekommen. Bis Ende 2001 waren etwa zwei Drittel sämtlicher Grundstücke eingetragen, und ein Drittel der registrierten Grundstücke befand sich noch in Staatsbesitz. Jüngste Reformen insbesondere seit dem Landreformgesetz von 1997 scheinen dazu beizutragen, dass der Grundstücksmarkt erheblich besser funktioniert. Der Grundstückshandel hat infolgedessen in den letzten Jahren beträchtlich zugenommen und einen den EU-Mitgliedstaaten vergleichbaren Umfang erreicht.

Das Privatisierungsprogramm der estnischen Regierung ist mehr oder weniger abgeschlossen. Das mit der Verwirklichung des Privatisierungsprogramms betraute Estnische Privatisierungsamt hat Ende 2001 aufgehört, als unabhängige Behörde zu existieren. Mit Ausnahme des Grundstückssektors bestehen derzeit keine weiteren Privatisierungsvorhaben mehr, und die Zuständigkeit für verbleibende Angelegenheiten wurde dem Finanzministerium übertragen. Die wichtigsten staatlichen Beteiligungen sind die Estonian Energy Ltd und der Hafen von Tallinn, aber insgesamt ist der Staat noch an 56 Unternehmen beteiligt. Im Januar 2002 hat die Regierung Pläne zur Privatisierung des Kraftwerks Nara aufgegeben und beschlossen, Eigentümer des größten Energieunternehmens zu bleiben.

Der estnische Inlandsmarkt bleibt weiterhin für in- wie ausländische Unternehmen geöffnet, und die Existenzgründungen haben seit 1997 besonders stark zugenommen. Ende 2001 waren in Estland fast 27000 Unternehmen registriert. Die Insolvenzvorschriften und -verfahren funktionieren ordentlich und werden wahrscheinlich mit dem neuen Insolvenzgesetz noch gestrafft, mit dessen Verabschiedung im Parlament in Kürze gerechnet wird. Der Zugang insbesondere kleiner und mittlerer Unternehmen zu Finanzierungsmöglichkeiten ist jedoch immer noch einerseits durch das Bankensystem, das Bonitätsnachweise über lange Zeiträume und angemessene Sicherheiten erforderlich macht, und andererseits durch die relative Unterentwicklung des übrigen Finanzsektors einschließlich des Aktienmarktes eingeschränkt. Die Regierung hat KMU-Sonderprogramme eingerichtet, die die Finanzierungslücken für viele Unternehmen füllen sollen. Obwohl diese Programme zu mehr Existenzgründungen und Investitionen beitragen können, sollten sie nicht als Ersatz für ordentlich und effektiv funktionierende Kapitalmärkte angesehen werden. Die Steuerpolitik kann die Verzerrungen, die die Funktionsfähigkeit des Nichtbankensektors behindern, beseitigen und die Entwicklung der Kapitalmärkte stärker beeinflussen. Zu den genannten Verzerrungen zählt die unterschiedliche steuerliche Behandlung von Einkommen aus Bankeinlagen und anderen Anlageformen.

Das Rechtssystem funktioniert ordnungsgemäß, und die Eigentumsrechte werden geachtet. Die Landreform wird dennoch zu einer effizienteren Anwendung der Eigentumsrechte in Estland führen. Das Vertrauen in das estnische Rechtssystem ist im In- wie im Ausland hoch, wie am ständigen Zufluss ausländischer Direktinvestitionen ersichtlich wird. Die Fortführung der Justizreform, mit der Effizienz und Unabhängigkeit des Rechtswesens weiter verbessert werden sollen, ist begrüßenswert und dürfte das Rechtssystem weiter stärken. (s Abschnitt B.1.1. politische Kriterien).

Kennzeichnend für das Finanzsystem in Estland ist ein gut entwickelter, rentabler Bankensektor. Der Bankensektor ist hochkonzentriert und sehr finanzkräftig. Seit 1997 ging die Zahl der Geldinstitute infolge der Bemühungen der Behörden, den Bankensektor nach einigen Krisen der 90er Jahre umzustrukturieren, von 11 auf 7 zurück. Sie befinden sich vollständig in privatem Besitz und praktisch alle in ausländischer Hand; zwei Geldinstitute kontrollieren mehr als 80% sämtlicher Anlagewerte. Die Rentabilität ist hoch, auch wenn sie im Laufe der Zeit schwankt, die Banken weisen einen hohen Kapitalisierungsgrad auf (Ende 2001 betrug die Eigenkapitalquote 14,4%), und das Volumen der - zur Gänze durch Rückstellungen abgesicherten - notleidenden Kredite bleibt mit rund 1,25% sämtlicher Darlehen niedrig. Der Abstand zwischen den Einlagen- und Darlehenszinsen ist mit über 500 Basispunkten immer noch relativ hoch, was auf das begrenzte Ausmaß der Effizienzverbesserungen im Finanzmittlergeschäft der Banken und den schwach ausgeprägten Wettbewerb unter den größten Geldinstituten hinweist. Auch das Anlagenportfolio ist nur in Grenzen diversifiziert und konzentriert sich in großem Umfang auf Immobiliengeschäfte einschließlich Leasing. Die Bankenaufsicht ist wirksam und wurde mit der Einrichtung des neuen Finanzaufsichtsamts weiter gestärkt.

Dennoch sind die Finanzmärkte immer noch relativ unterentwickelt. Gegen Ende 2001 hatte die Kreditgewährung insgesamt 41% des BIP erreicht, die Kapitalisierung an den Wertpapiermärkten betrug demgegenüber rund 27% des BIP. Der Aktienmarkt wird von zwei großen Unternehmen dominiert, auf die fast 90% der Börsenkapitalisierung entfallen. Auch der Rentenmarkt bleibt mit 5% des BIP relativ unterentwickelt. Die kürzlich erfolgte Fusion der Börsen von Tallinn und Helsinki sowie die Einführung einer zweiten Säule in der Rentenversicherung im Jahr 2002 sollten zu mehr Effizienz und einer Ausweitung der Kapitalmärkte beitragen.

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