Kommissionsbericht (2002) zum Beitritt Estlands

Kapitel 13: Soziales und Beschäftigung

Seit dem letzten Regelmäßigen Bericht hat Estland in diesem Bereich einige Fortschritte erzielt.

Auf dem Gebiet des Arbeitsrechts sind keine Fortschritte bei der Angleichung zu verzeichnen. Um die Durchsetzung des Besitzstandes in diesem Bereich zu erleichtern, wurde jedoch Anfang 2002 ein einjähriges Schulungsprogramm für Richter der Arbeitsgerichte in die Wege geleitet.

Im Bereich Gleichbehandlung von Frauen und Männern hat es ebenfalls keine Fortschritte bei der Angleichung an den Besitzstand gegeben.

Im Bereich Sicherheit und Gesundheitsschutz am Arbeitsplatz sind neue Rechtsvorschriften zur Umsetzung der folgenden Richtlinien in Kraft getreten: Gefährdung durch chemische, physikalische und biologische Arbeitsstoffe, Festsetzung von Richtgrenzwerten, Verbot bestimmter Arbeitsstoffe und/oder Arbeitsverfahren, Vinylchloridmonomer, metallisches Blei, Asbest und Karzinogene. Im März und Mai 2002 konnten außerdem Fortschritte in den Bereichen Bohrungen, mineralgewinnende Industrie und Lärm erzielt werden.

Die staatliche Arbeitsaufsichtsbehörde wurde zur nationalen Kontaktstelle für die Zusammenarbeit mit der Europäischen Agentur für Sicherheit und Gesundheitsschutz am Arbeitsplatz ernannt. Die Behörde wurde technisch weiter modernisiert, und für das Personal wurden Schulungsmaßnahmen durchgeführt.

Im Juni 2002 nahm Estland ein Zehnjahresaktionsprogramm für die öffentliche Gesundheit an, das zur Steigerung der allgemeinen Lebenserwartung beitragen soll. Die Arbeiten im Hinblick auf Tabakerzeugnisse laufen weiter, und im Januar 2002 traten neue Rechtsvorschriften zur Regulierung der Tabakwerbung in Kraft. Ferner wurde ein Programm zur Neuordnung und Verbesserung der Versorgung mit Blut eingeleitet, und es wurde ein neues regionales System eingerichtet. Das staatliche Gesundheitsamt und die staatliche Gesundheitsinspektion haben für ihr Personal eine Reihe von Schulungsmaßnahmen über EG-Recht mit den Schwerpunkten Rechtsangleichung und Rechtsdurchsetzung organisiert.

Im Bereich des Sozialen Dialogs war das Verhältnis zwischen der Regierung und den Sozialpartnern weiterhin dadurch gekennzeichnet, dass es Schwierigkeiten dabei gibt, im Rahmen der verschiedenen neuen Strukturen einen wirksamen dreiseitigen Sozialen Dialog zu führen. Im Berichtszeitraum führte das mangelnde Vertrauen zu Kontroversen, die sich an der Änderung des Arbeitsrechts und am Verfahren zur Festsetzung des landesweiten Mindestlohns für das Jahr 2002 entzündeten. Vor kurzem wurde mit den Sozialpartnern jedoch Einigkeit über die Anhebung des landesweiten Mindestlohns für 2003 erzielt. Der autonome Soziale Dialog auf Branchenebene führt mit nur wenigen sektoralen Tarifabschlüssen nach wie vor ein Schattendasein. Tarifabschlüsse auf Unternehmensebene gibt es hauptsächlich in Großunternehmen. Im März 2002 hat die Regierung mit dem größten Gewerkschaftsverband des öffentlichen Sektors eine Dreijahresvereinbarung geschlossen, die unter anderem die Einrichtung eines nationalen Arbeitsrats für Bedienstete des öffentlichen Sektors vorsieht, der als Konsultationsforum dienen soll.

Im Bereich Beschäftigungspolitik gab es die folgenden Entwicklungen: Im März 2001 wurde die gemeinsame Bewertung der beschäftigungspolitischen Prioritäten (JAP) unterzeichnet. Im Zuge des Überwachungsprozesses - einer Komponente der Überprüfung der Beschäftigungspolitik - hat Estland im Mai 2002 einen Fortschrittsbericht über die Umsetzung der JAP-Prioritäten vorgelegt. Dieser Bericht ist ein wichtiges Instrument zur Beurteilung der Fortschritte Estlands bei der Verwirklichung seiner Ziele für die Arbeitsmarktreform und für die Anpassung seines Beschäftigungssystems im Hinblick auf die Beteiligung an der europäischen Beschäftigungsstrategie nach dem Beitritt. Im Berichtszeitraum hat sich die Lage auf dem Arbeitsmarkt weiter verbessert. Die Arbeitslosenquote nahm 2001 weiter ab und erreichte 12,4 %. Bei den Männern sank sie auf 11,8 %, während sie bei den Frauen auf 13,1 % stieg. Auch die Langzeitarbeitslosigkeit ging weiter zurück und lag bei knapp 47 %.

Weiter vorangekommen sind die Vorbereitungen für die Gewährung von Beihilfen im Rahmen des Europäischen Sozialfonds (ESF). Die Regierung hat im April 2002 Grundsätze verabschiedet, an denen sich die Vorarbeiten für die Verwaltung der Strukturfondshilfen ausrichten sollen. Im Hinblick auf die künftigen Modalitäten zur Umsetzung des ESF ist dies ein wichtiger Schritt. Das Finanzministerium wird die Federführung für das Einheitliche Programmplanungsdokument übernehmen. Zur Verwaltung des ESF wurde im Juli 2002 innerhalb der Finanz- und Haushaltsabteilung des Sozialministeriums eine Stelle eingerichtet, die den Aufbau der Zahlstelle (Berechnung und Auszahlung der ESF-Finanzhilfen) koordinieren soll. Außerdem laufen derzeit die folgenden Aktivitäten: Entwicklung von Konzepten und Verfahren für das ESF-Management, Erstellung von Verfahrensanweisungen für mit der ESF-Abwicklung und Projektdurchführung betrauten Mitarbeiter, Aufstellung von Curricula zur Ausbildung der benötigten Schulungsleiter sowie Schulung des Personals der lokalen Arbeitsämter.

Im Bereich der sozialen Eingliederung hatte der Europäische Rat die Kandidatenländer auf seiner Tagung in Göteborg dazu aufgefordert, die Ziele der Union in ihre nationale Politik einzubeziehen. Zur Umsetzung dieser Vorgabe haben die Kommission und Estland einen Kooperationsprozess eingeleitet, der das Land auf die spätere Teilnahme am Prozess der sozialen Eingliederung vorbereiten soll. Im Rahmen dieses Prozesses werden gemeinsam Defizite auf dem Gebiet der sozialen Eingliederung ermittelt und geeignete strategische Maßnahmen entwickelt, um diesen Defiziten entgegenzuwirken. Zur Unterstützung dieser Aktivitäten arbeitet außerdem das statistische Amt Estlands gemeinsam mit Eurostat an der Bereitstellung von Daten zur Armut und zur sozialen Ausgrenzung. Erste Zahlen deuten darauf hin, dass das Einkommensgefälle verhältnismäßig hoch ist. Gleiches gilt für die Armutsquote nach sozialen Transfers (17,4 %).

Im Bereich Antidiskriminierung hat es seit dem letzten Bericht keine neuen Entwicklungen gegeben (siehe auch Abschnitt B.1.2. - Menschenrechte und Minderheitenschutz).

Gesamtbewertung

Beim Arbeitsrecht muss die Rechtsangleichung fortgesetzt werden, um eine vollständige Übereinstimmung zu erreichen. Das Arbeitsvertragsgesetz, mit dem ein erheblicher Teil des Besitzstandes auf dem Gebiet des Arbeitsrechts übernommen wird, tritt in der zweiten Jahreshälfte 2002 in Kraft. Estland muss jedoch noch die Richtlinien über die Stellung der Arbeitnehmer in der Europäischen Aktiengesellschaft und über die Information und Konsultation der Arbeitnehmer umsetzen.

Auf dem Gebiet der Gleichbehandlung von Frauen und Männern entspricht das estnische Recht bereits weitgehend dem Besitzstand. Klärungsbedarf gibt es allerdings noch bei der Terminologie und den Definitionen hinsichtlich der Gleichstellung der Geschlechter, um ein ausdrückliches Verbot der direkten und indirekten Diskriminierung zu erreichen und Maßnahmen gegen indirekte Diskriminierung durchführen zu können. Die Angleichung sollte mit dem Erlass eines Gleichstellungsgesetzes abgeschlossen werden.

Im Bereich Sicherheit und Gesundheitsschutz am Arbeitsplatz hat die Umsetzung des Besitzstandes in den Jahren 2001 und 2002 gute Fortschritte gemacht, und in weiten Teilen wurde Rechtsangleichung erreicht. Die Umsetzung der Richtlinien über Arbeitsstätten, Fischereifahrzeuge, Bildschirmgeräte, über die Arbeit auf zeitlich begrenzten oder ortsveränderlichen Baustellen und die medizinische Versorgung auf Schiffen muss Estland allerdings noch abschließen. Außerdem muss noch erhebliche Arbeit zur wirksamen Anwendung des in diesen Bereichen geltenden Gemeinschaftsrechts geleistet werden. Hierbei sollte das Augenmerk insbesondere auch auf die kleinen und mittleren Unternehmen gerichtet werden.

Was die öffentliche Gesundheit betrifft, so müssen deutlichere Fortschritte bei der Verbesserung des Gesundheitszustandes der Bevölkerung gemacht werden, der weiterhin unter dem EU-Durchschnitt liegt. Ferner müssen angemessene Ressourcen für den Gesundheitssektor bereitgestellt werden. Anlass zur Sorge gibt auch das vermehrte Auftreten einiger übertragbarer Krankheiten. Weitere Anstrengungen sind bei der Angleichung an die gemeinschaftlichen Qualitäts- und Sicherheitsstandards für Blut erforderlich, und es müssen Rechtsvorschriften über übertragbare Krankheiten verabschiedet werden. Die neue Tabakrichtlinie will Estland im Jahr 2003 umsetzen. Das Überwachungssystem Estlands verfügt über die notwendige strukturelle Kapazität zur Erfüllung und Umsetzung der EG-Anforderungen in den Bereichen Überwachung und Kontrolle übertragbarer Krankheiten sowie Datenschutz und Datenverwaltung. Durch neue Laborausrüstung, Fortbildungsmaßnahmen im Bereich moderne Epidemiologie und eine weiter reichende Umstellung auf EDV könnte die Leistungsfähigkeit weiter verbessert werden. Die Verwaltungskapazität ist in Estland gut ausgebaut, was auch für die durchführenden Behörden gilt.

Es sollten Maßnahmen ergriffen werden, um die Entwicklung eines konstruktiven Sozialen Dialogs aktiv zu fördern. Der autonome Soziale Dialog sollte insbesondere auf Branchen- und Unternehmensebene unterstützt werden, und seine Reichweite sollte verbessert werden - sowohl im Hinblick auf die Unternehmen als auch auf den Anteil der Erwerbspersonen, für die Tarifverträge gelten. Die Sozialpartner müssen stärker von ihrer Autonomie Gebrauch machen und untereinander Vereinbarungen schließen. Die Registrierung und Analyse dieser Vereinbarungen durch die Regierung könnte ebenfalls noch verbessert werden. Ein Ausbau der Verwaltungskapazität der Sozialpartner und der Regierung würde es beiden Seiten ermöglichen, die Effizienz ihrer Arbeitsmethoden nach und nach zu steigern. Hierzu sollte außerdem ein Programm umgesetzt werden, das die Sozialpartner beim Aufbau eigener Forschungs- und Verhandlungskapazitäten unterstützt. Eine Fortführung des trilateralen Dialogs im Rahmen der bestehenden Strukturen würde zur Wiederherstellung des Vertrauens beitragen. Hierbei sollte insbesondere auf die für diese Strukturen aufgestellten Regeln und Verfahren geachtet werden. Im Bereich der Beschäftigungspolitik wurde mit der gemeinsamen Bewertung der beschäftigungspolitischen Prioritäten (JAP) Estlands ein wichtiger Schritt auf dem Weg der Beitrittsvorbereitung getan. Die bei der Umsetzung der Politik erzielten Fortschritte werden regelmäßig bewertet, und die stufenweise Verwirklichung der in der gemeinsamen Bewertung festgelegten Prioritäten und Verpflichtungen muss wirksam überwacht werden. In der Beschäftigungspolitik müssen nun aktive und präventive Strategien in den Vordergrund treten, um die Anreize für nicht erwerbstätige und arbeitslose Personen, nach einem Arbeitsplatz zu suchen und eine Tätigkeit aufzunehmen, zu verbessern und um die Reform des Bildungs- und Ausbildungssystems fortzuführen.

Die Bemühungen für die künftige Teilnahme am Europäischen Sozialfonds und die entsprechenden Ressourcen müssen verstärkt werden, insbesondere vor dem Hintergrund, dass die Entwicklung der Humanressourcen, die Beschäftigungsförderung und die Bekämpfung sozialer Ausgrenzung für Estland von großer Bedeutung sind.

Estland muss eine integrierte nationale Strategie zur Förderung der sozialen Eingliederung unter Berücksichtigung der EU-Ziele entwickeln. Da Armut und soziale Ausgrenzung per definitionem multidimensional sind, wird ein integriertes Konzept benötigt, das die Mobilisierung verschiedener staatlicher Stellen und aller für den Prozess relevanten Akteure vorsieht. Entscheidende Bedeutung haben außerdem die Verbesserung und der Ausbau des Sozialstatistiksystems, insbesondere im Hinblick auf Armut und soziale Ausgrenzung und in Übereinstimmung mit den gemeinsamen Indikatoren der EU zur sozialen Eingliederung.

In den anderen Bereichen des Sozialschutzes muss die Umsetzung der bereits eingeleiteten Reformen (einschließlich der Gesundheitsreform) mit Nachdruck vorangetrieben werden, um den Standard und die Effizienz des sozialen Schutzes weiter zu verbessern.

Die strategischen Ziele des nationalen Programms für Menschen mit Behinderungen oe insbesondere zur Verbesserung der sozialen Eingliederung und zur Bekämpfung jeder Form von Diskriminierung - sollten weiter verfolgt werden.

Weitere Anstrengungen sind schließlich auch auf dem Gebiet der Antidiskriminierung erforderlich. Hier müssen noch Rechtsvorschriften zur Übernahme der Antidiskriminierungsrichtlinien auf Grundlage von Artikel 13 EG-Vertrag erlassen und umgesetzt werden, und auch die Einrichtung der im Besitzstand vorgesehenen Gleichstellungsstelle steht noch aus.

Schlussfolgerung

Die Kommission kam in ihrer Stellungnahme von 1997 zu dem Ergebnis, dass Estland mittelfristig in der Lage sein könnte, die aus der Mitgliedschaft erwachsenden Verpflichtungen zu erfüllen, sofern es seine Anstrengungen auf den Gebieten öffentliche Gesundheit, Sozialer Dialog, Sicherheit und Gesundheitsschutz, Arbeitsrecht und Chancengleichheit fortführt und seine Strukturen für die wirksame Anwendung der Rechtsvorschriften weiter ausbaut.

Seit dieser Stellungnahme - insbesondere in den letzten zwei Jahren - ist Estland in allen Bereichen gut mit der Angleichung an den Besitzstand vorangekommen. Besonders gute Fortschritte wurden in den Bereichen Arbeitsrecht und Sicherheit und Gesundheitsschutz erzielt, und es wurde ein Programm für die öffentliche Gesundheit verabschiedet. Insgesamt nähert sich die Angleichung an den Besitzstand in Estland dem Abschluss, und die erforderlichen Verwaltungsstrukturen sind vorhanden.

Die Verhandlungen über dieses Kapitel sind vorläufig abgeschlossen. Estland hat keine Übergangsregelung beantragt. Estland erfüllt im Allgemeinen die Verpflichtungen, die es in diesem Bereich in den Beitrittsverhandlungen eingegangen ist.

Um die Vorbereitungen auf den Beitritt abzuschließen, sollte Estland seine Anstrengungen nun auf die Umsetzung des Besitzstandes in den Bereichen Arbeitsrecht, Gleichstellung der Geschlechter und Diskriminierungsbekämpfung sowie auf die wirksame Anwendung des Besitzstandes in den Bereichen öffentliche Gesundheit sowie Sicherheit und Gesundheitsschutz am Arbeitsplatz konzentrieren und außerdem einen Sozialen Dialog entsprechend den EG-Praktiken aufbauen.

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