Kommissionsbericht (2002) zum Beitritt Estlands

Kapitel 28: Finanzkontrolle

Im Berichtzeitraum hat Estland in diesem Bereich erhebliche Fortschritte erzielt.

Bei der internen Kontrolle der öffentlichen Finanzen fanden einige strukturelle Anpassungen auf Ebene des Finanzministeriums statt. Dem Stellvertretenden Präsidenten des staatlichen Rechnungshofs wurde die Zuständigkeit für das Schatzamt, den Nationalfonds sowie die Abteilung Finanzkontrolle übertragen; letztere übernimmt die zentrale Harmonisierungsfunktion. Das Finanzministerium hat das Handbuch für interne Rechnungspruefung und Finanzmanagement und -kontrolle genehmigt. Die Gesamtzahl der internen Prüfer bei den verschiedenen Ministerien, regionalen Regierungsstellen und Behörden hat sich von rund 100 im September 2001 auf 150 im Mai 2002 erhöht.

Auf dem Gebiet der externen Rechnungsprüfung wurden mit der Überarbeitung des nationalen Rechnungsprüfungsgesetzes im März 2002 die Voraussetzungen für ein angemessenes Funktionieren der staatlichen Prüfbehörde im Einklang mit international anerkannten und EG-kompatiblen Normen geschaffen. Das Nationale Rechnungsprüfungsamt hat formell die INTOSAI-Prüfstandards übernommen und hat auch schon erhebliche Fortschritte bei der Ausarbeitung und Anwendung modernerer Methoden für Rechnungs- und Leistungsprüfungen erzielt. Ebenfalls verbessert wurde die Methodik für die Planung und organisatorische Abwicklung der Prüftätigkeiten.

Im Bereich der Kontrolle der strukturpolitischen Ausgaben wurden die Kontrollen der gemeinschaftlichen Heranführungshilfen (ISPA, SAPARD und PHARE) fortgesetzt. Im April 2002 brachte die Abteilung Finanzkontrolle die Prüfung im Vorfeld der jährlichen Rechnungsbescheinigung für die SAPARD-Agentur zum Abschluss (siehe Abschnitt A.b ­ Beziehungen zwischen der EU und Estland). Für ISPA hat Estland ein spezifisches Management- und Kontrollsystem eingeführt, um die ordnungsgemäße Abwicklung der Projekte zu gewährleisten. Dieses System wurde für insgesamt zufriedenstellend befunden. Estland hat auch bereits mit der Mängelanalyse im Vorfeld der Einführung von EDIS, dem DV-System zur Unterstützung der erweiterten dezentralisierten Mittelbewirtschaftung, begonnen (siehe auch Kapitel 21 - Regionalpolitik und Koordinierung der strukturpolitischen Instrumente).

Mit Inkrafttreten des neuen Strafgesetzes im September 2002 werden die Maßnahmen zum Schutz der finanziellen Interessen der Europäischen Gemeinschaften vor betrügerischen Praktiken und Unregelmäßigkeiten weiter verschärft. Das neue Gesetz gestattet die Durchführung von Kontrollen vor Ort nach dem Beitritt; solche Kontrollen sollten nach Möglichkeit bereits im Zuge der Beitrittsvorbereitung vorgesehen werden. Im August 2002 erging ein Beschluss der estländischen Regierung, mit dem die Betrugsbekämpfungsabteilung des Finanzministeriums als Koordinierungsstelle für alle legislativen, administrativen und operativen Maßnahmen zum Schutz der finanziellen Interessen der EG benannt wird (zum Thema Strafrecht und Betrug zum Nachteil der finanziellen Interessen der EG siehe auch Kapitel 24 ­ Zusammenarbeit in den Bereichen Justiz und Inneres).

Gesamtbewertung

Ein Rechtsrahmen für die Finanzkontrolle in Estland ist vorhanden und scheint im Einklang mit den Anforderungen des gemeinschaftlichen acquis zu sein.

Im Bereich der internen Kontrolle der öffentlichen Finanzen obliegt der Abteilung Finanzkontrolle des Finanzministeriums die Beratung in methodologischen Fragen, die Ausarbeitung von Handbüchern und Leitlinien und die Überwachung deren ordnungs- gemäßer Anwendung. Interne Kontrollreferate existieren in fast allen wesentlichen einnahmen- und ausgabenbewirtschaftenden Regierungsstellen wie auch bei einzelnen regionalen Regierungsbehörden (allerdings ist die Kontrollsituation auf Regionalebene noch verbesserungsbedürftig). Bei der Umsetzung der Durchführungsrichtlinien wurden gute Fortschritte erzielt. Das Finanzministerium hat verbindliche Handbücher für interne Rechnungsprüfung sowie für Finanzmanagement und -kontrolle herausgegeben. Im letzteren Bereich muss die Trennung zwischen den Befugnissen des Anweisungsbefugten und des Finanzkontrolleurs jedoch noch klarer vollzogen werden. Der Abteilung Finanzkontrolle obliegt es, sich vom ordnungsgemäßen Funktionieren der Verfahren für die interne Kontrolle zu überzeugen. Insgesamt kann jedoch davon ausgegangen werden, dass die Mechanismen für die interne Kontrolle der Ausgaben, vor allem bei den für die Verwaltung der EG-Mittel zuständigen Stellen, zufriedenstellend funktionieren. Einer eindeutigeren Festlegung bedarf allerdings das Konzept der Rechenschaftspflicht der mittelbewirtschaftenden Dienststellen.

Die interne Kontrolle auf Gemeindeebene wird nicht von der zentralen Finanzkontroll- stelle überwacht, da sie unter die Zuständigkeit der Lokalregierungen fällt. Es besteht jedoch die Möglichkeit, im Wege von Kooperationsvereinbarungen mit den Gemeinden die staatliche Kontrollbefugnis auch auf diese Ebene auszudehnen. Auf jeden Fall müssen die Gemeinden als Endempfänger von Gemeinschaftsmitteln im Rahmen der Strukturfonds und des Kohäsionsfonds ihre internen Kontroll- und Rechnungsprüfungs- verfahren effizienter gestalten.

Was das permanente Ausbildungsangebot im Bereich der internen Kontrolle der öffentlichen Finanzen anbelangt, ist die Situation in Estland als zufriedenstellend zu bezeichnen.

Auf dem Gebiet der externen Rechnungsprüfung ist die operative und funktionelle Abhängigkeit des nationalen Rechnungsprüfungsamtes gewährleistet; der Umfang seiner Prüfungen sowie die Mechanismen für die Erörterung seiner Empfehlungen im Parlament wurden für angemessen befunden. Ein entsprechendes Handbuch befindet sich noch in Vorbereitung. Die Zusammenarbeit zwischen den Amt und der zentralen Finanzkontrolle ist zufriedenstellend; allerdings sind noch gezielte Anstrengungen bei der Durchsetzung der INTOSAI-Standards erforderlich.

Für die Kontrolle der strukturpolitischen Ausgaben wurden Handbücher verfasst, die Rat und Hilfe bei der Rechnungsprüfung im Bereich von ISPA und SAPARD geben. Für die künftigen Prüfungen der Struktur- und Kohäsionsfondsmaßnahmen sind allerdings spezifischer gefasste Handbücher notwendig, die insbesondere auf die Aspekte der Kontrollen vor Ort und der jährlichen Rechnungsabschlussprüfungen eingehen. Absolute Priorität räumt die zentrale Finanzkontrolle der Entwicklung von Prüflisten ein, die den einzelnen mit internen Kontrollen und Rechnungsprüfungen befassten Dienststellen oder Personen an die Hand gegeben werden sollen. Solche Listen sind nicht nur nützlich für die strukturelle Verbesserung der Mittelbewirtschaftung, sondern auch ein unverzichtbares Hilfsmittel für EDIS und die Akkreditierung der Einrichtungen, die in Zukunft mit der Verwaltung von Strukturfondsmitteln beauftragt werden sollen (siehe auch Kapitel 21 - Regionalpolitik und Koordinierung der strukturpolitischen Instrumente). Estland muss seine Bemühungen um die Einführung des EDIS-Systems bis Mitte 2003 gezielt fortsetzen, damit die Akkreditierungsverfahren im zweiten Halbjahr 2003 zum Abschluss gebracht werden können. Im Juni 2001 erging ein vorläufiger Kommissionsbeschluss, mit dem die voll dezentralisierte Verwaltungszuständigkeit für SAPARD der einschlägigen Agentur übertragen wird. Die Leitlinien der Kommission für die Bescheinigung der Jahresabschlüsse wurden von Estland ordnungsgemäß umgesetzt; die entsprechenden Verfahren wurden für gut befunden.

Auf dem Gebiet des Schutzes der finanziellen Interessen der Gemeinschaft dürfte die Beauftragung der zentralen Finanzkontrollstelle mit der Koordinierung aller Betrugsbekämpfungsmaßnahmen dazu beitragen, eine effektive Zusammenarbeit mit dem OLAF sowie mit den übrigen einschlägig zuständigen Einrichtungen und Instanzen Estlands zu gewährleisten.

Schlussfolgerungen

Die Kommission kam in ihrer Stellungnahme von 1997 zu dem Ergebnis, dass im Bereich der Finanzkontrolle mittelfristig keine schwerwiegenden Hinderungsgründe für einen Beitritt Estlands abzusehen seien, obgleich noch beträchtliche Anstrengungen unternommen werden müssten, um rechtzeitig alle erforderlichen Management- und Kontrollmechanismen für eine zufriedenstellende Durchführung der Gemeinschaftspolitiken einzuführen.

Zwischenzeitlich wurden hier erhebliche Fortschritte erzielt. Die Rechtsvorschriften für den Bereich der Finanzkontrolle stehen weitgehend im Einklang mit dem acquis, und die notwendigen Verwaltungsstrukturen sind generell vorhanden.

Die Verhandlungen über dieses Kapitel sind vorläufig abgeschlossen. Estland hat keine Übergangsregelung beantragt und erfüllt im Allgemeinen die Verpflichtungen, die es in diesem Bereich in den Beitrittsverhandlungen eingegangen ist.

Um die Vorbereitungen auf die Mitgliedschaft abzuschliessen, sollte sich Estland nun auf die Vervollständigung seines Systems für die interne Kontrolle der öffentlichen Finanzen (insbesondere auf Lokalebene), die Durchsetzung international anerkannter Rechnungsprüfungsstandards, und die Vorbereitung einer möglichst effizienten Verwaltung der Strukturfonds (nach erfolgtem Beitritt) konzentrieren. Zudem sollte es den rechtlichen Rahmen und die administrativen Kapazitaeten verstärken, mit dem Ziel Betrug, der die finanziellen Interessen der Gemeinschaften betrifft, vorzubeugen und zu bekämpfen.

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