Export im Binnenmarkt der Europäischen Union

Eckhard Höffner

• Zulassungspflicht
• Produktsicherheit
• Lebens- und Futtermittel
• Verfahren im Rahmen der Marktaufsicht
  • Informationsbeschaffung
  • Entscheidung

Überprüfungsrecht

Nach gefestigter Rechtsprechung des EuGH kann ein Erzeugnis, das in einem Mitgliedstaat rechtmäßig in den Verkehr gebracht worden ist, vorbehaltlich der im Gemeinschaftsrecht vorgesehenen oder anerkannten Ausnahmen grundsätzlich in jedem anderen Mitgliedstaat in den Verkehr gebracht werden, ohne zusätzlichen Kontrollen unterworfen zu werden. Zusätzliche Kontrollen meint in diesem Zusammenhang, dass

• keine anderen Kontrollen als diejenigen, wie sie auch für inländische Erzeugnisse üblich sind, durchgeführt werden dürfen (Produkte aus anderen Mitgliedstaaten dürfen nicht schlechter behandelt werden) und
• bereits im Herkunftsstaat erfolgte technische oder wissenschaftliche Untersuchungen grundsätzlich zu akzeptieren sind. Wenn also im Herkunftsstaat bereits vergleichbare Analysen oder Labortests durchgeführt worden sind, müssen besondere Gründe für die Wiederholung der Untersuchungen vorliegen. Dies kann bspw. der Fall sein, wenn die in dem anderen Mitgliedstaat durchgeführten Untersuchungen aus technischer oder wissenschaftlicher Sicht unzureichend sind oder wenn die Untersuchungen eine andere Zielrichtung verfolgten. Das kann z.B. der Fall sein, wenn ein Produkt auf Witterungsbeständigkeit in Spanien untersucht wurde und nun in Schweden mit vollständig anderen Anforderungen in den Verkehr gebracht werden soll.

• einen im Gemeinschaftsrecht anerkannten und im Allgemeininteresse liegenden Grund haben und
• das Prinzip der Verhältnismäßigkeit beachten, d. h.
  • geeignet sein, die Verwirklichung des verfolgten Zieles zu gewährleisten, und
  • nicht über das hinausgehen, was zur Erreichung dieses Zieles erforderlich ist.

Zulassungspflicht

Ein vorheriges Genehmigungsverfahren, wonach ein Produkt erst nach einer behördlichen Zulassung in den Verkehr gebracht werden darf, ist nach der Rechtsprechung des EuGH nur dann erforderlich (und damit zulässig), wenn eine nachträgliche Kontrolle zu spät käme, um deren tatsächliche Wirksamkeit sicherzustellen und damit das verfolgte Ziel zu erreichen. Hierbei sind verschiedene Faktoren abzuwägen. In die Betrachtung sind insbesondere die Risiken und Gefahren, die von einem Produkt ausgehen, und die Fehleranfälligkeit der Produkte einzubeziehen. Hierbei werden strenge Anforderungen von dem EuGH aufgestellt. Insbesondere darf dabei nicht übersehen werden, dass die Produkte sich bereits in einem anderen Mitgliedstaat im Verkehr befinden und damit die erste Bewährungsprobe bestanden haben.

Wenn das Erfordernis einer Zulassung (Vorab-Genehmigung) zulässig sein sollte, ist zu berücksichtigen, dass ein vorheriges Genehmigungsverfahren die Wirtschaftsteilnehmer während der gesamten Dauer des Verfahrens vollständig und allgemein daran hindert, die betroffenen Erzeugnisse in den Verkehr zu bringen. Daher darf ein solches Verfahren, damit es mit den fundamentalen Grundsätzen des freien Warenverkehrs vereinbar ist, nicht wegen seiner Dauer, der Höhe der damit verbundenen Kosten oder der Ungenauigkeit der zu erfüllenden Voraussetzungen geeignet sein, die fraglichen Wirtschaftsteilnehmer von der Weiterbetreibung ihres Vorhabens abzuhalten.

Die Zulassung darf von den Behörden weder verzögert noch erschwert werden. Im Hinblick auf die Genauigkeit der zu erfüllenden Voraussetzungen muss es ein einfaches und verständliches Verfahren geben, das dem Wirtschaftsteilnehmer klar Auskunft gibt, wie die Voraussetzungen erfüllt werden können. Damit ein System vorheriger behördlicher Genehmigungen trotz Eingriffs in diese Grundfreiheiten gerechtfertigt ist, muss es folglich auf objektiven, nichtdiskriminierenden und vorher bekannten Kriterien beruhen, so dass dem Ermessen der nationalen Behörden Grenzen gesetzt werden, die seine missbräuchliche Ausübung verhindern.

Die vorab genannten Grundsätze, wonach bereits in einem anderen Mitgliedstaat durchgeführte Untersuchungen zu berücksichtigen sind, gelten auch in dem Bereich von zulassungspflichtigen Produkten.

Produktsicherheit

Die ab Mitte Januar 2004 geltende Richtlinie über die allgemeine Produktsicherheit betrifft den Schutz der Verbraucher. Es handelt sich um eine Auffangregelung, die über den Anwendungsbereich der früheren Richtlinie 92/59/EWG hinausgeht. Während die ursprüngliche Richtlinie nur auf für Verbraucher bestimmte Produkte anwendbar war, sind nach der Neufassung auch Produkte erfasst, die unter vernünftigerweise vorhersehbaren Bedingungen von Verbrauchern benutzt werden könnten, selbst wenn sie nicht für diese bestimmt sind. Ferner ist es gleichgültig, ob diese entgeltlich oder unentgeltlich im Rahmen einer Geschäftstätigkeit geliefert oder zur Verfügung gestellt werden und ob die Produkte neu, gebraucht oder wiederaufgearbeitet sind.

Die Richtlinie sieht vor, dass nur sichere Produkte i.S.d. Richtlinie in den Verkehr gebracht werden dürfen. Sicher ist nach der Richtlinie jedes Produkt, das bei normaler oder vernünftigerweise vorhersehbarer Verwendung, was auch die Gebrauchsdauer sowie gegebenenfalls die Inbetriebnahme, Installation und Wartungsanforderungen einschließt, keine oder nur geringe, mit seiner Verwendung zu vereinbarende und unter Wahrung eines hohen Schutzniveaus für die Gesundheit und Sicherheit von Personen vertretbare Gefahren birgt. Ferner sind in der Richtlinie Bestimmungen über die gegenseitige Information sowie über die Möglichkeit von Rückrufen und öffentlichen Warnungen vor gefährlichen Produkten enthalten.

Lebens- und Futtermittel

Grundsätzlich gilt bei Lebensmitteln, dass die Einfuhr- oder der Erlass von Verkaufsverboten einzelner Staaten dann gerechtfertigt sind, wenn dies zum Schutz der Gesundheit und des Lebens von Menschen, Tieren und Pflanzen gerechtfertigt scheint. Hierbei ist zu unterscheiden zwischen (i) grundsätzlich nicht als Lebensmittel verkehrsfähigen Produkten und (ii) kontaminierten oder aufgrund anderer Umstände gefährlichen Lebensmitteln.

Mit der EG-Verordnung 178/2002/EG über die Lebensmittelsicherheit wurde aufgrund der durch die BSE-Problematik, den belgischen Dioxinskandal und ähnlichen, möglicherweise schädlichen Lebensmitteln hervorgerufenen Beunruhigung der Bevölkerung reagiert. Sie betrifft also in erster Linie die gefährlichen Lebensmittel. Es wurde eine weitgehende Novellierung des Lebensmittelrechts eingeleitet, die ihre Basis in der genannten Verordnung hat. In diesem Zuge wurde die Europäische Lebensmittelbehörde für Lebensmittelsicherheit (EBLS) gegründet. Die Marktaufsicht wird weiterhin von nationalen Behörden durchgeführt, die mittels amtlicher Kontrollen die Lebens- und Futtermittel auf Übereinstimmung mit den Anforderungen des Lebensmittelrechts überwachen und überprüfen.

Ziel der Verordnung ist es, nur noch sichere Futter- und Lebensmittel auf den Markt zu bringen. Das Neue an der Verordnung ist die Rückverfolgung der Lebensmittel von der Produktion der Rohstoffe bis zum Endverbraucher. Da die gefährlichen Substanzen auch in den Futtermitteln enthalten sind, dies aber erst bei Kontrollen im Endverbraucherbereich (bspw. Nitrofen in Bio-Produkten aufgrund der Lagerung von Getreide) festgestellt werden kann, wurde die gesamte Kette vom Tierfutter bis zum fertigen Lebensmittel in die Verordnung einbezogen. Mit der Verordnung wird ein Schnellwarnsystem für Futtermittel geschaffen, und zwar durch Einbeziehung von Informationen über kontaminierte Futtermittel in das bereits bestehende Schnellwarnsystem für Lebensmittel. Dies ermöglicht eine rasche Kommunikation zwischen den Mitgliedstaaten über gefährliche Substanzen, die in Futtermitteln gefunden werden, und ermöglicht so eine effektivere Rücknahme vom Markt. Auch das gemeinsame Vorgehen der Behörden in Notfällen wird in der Verordnung geregelt.

Zunächst sind die Erzeuger auf nationaler Ebene selbst für die Einhaltung der Rechtsvorschriften und die Risikominimierung verantwortlich (Behörden informieren, Lebensmittel vom Markt nehmen, Verbraucher informieren, Rückruf). Nationale Kontrollbehörden müssen dann dafür sorgen, dass die Erzeuger die Normen der Lebensmittelsicherheit einhalten. Sie müssen auf Gefahren durch angemessene Maßnahmen, »einschließlich der öffentlichen Bekanntgabe von Informationen über die Sicherheit und Risiken von Lebensmitteln und Futtermitteln« reagieren. Sie haben ferner der EBLS unter anderem sämtliche von ihnen ergriffenen Maßnahmen zur Beschränkung des Inverkehrbringens oder zur Erzwingung der Rücknahme vom Markt zu melden.

Die Europäische Kommission kann Vermarktungsverbote erlassen, das Schnellwarnsystem in Gang setzen, Beschränkungen und spezielle Auflagen für das Inverkehrbringen von Lebens- und Futtermitteln fordern sowie Notfallmaßnahmen ergreifen, um die Lebensmittelsicherheit zu gewährleisten (Aussetzen des Inverkehrbringens, Festlegung von Bedingungen und andere, geeignete Maßnahmen). Diese Maßnahmen sind insbesondere dann zulässig, wenn den Risiken nicht durch geeignete Maßnahmen des betroffenen Mitgliedstaates auf zufrieden stellende Weise begegnet werden kann.

In Art. 14 (der erst ab dem 1. 1. 2005 gilt) der Verordnung werden die Grundsätze für das Inverkehrbringen geregelt, sofern es sich nicht um die zuvor dargestellten gefährlichen Lebensmittel handelt. Dabei wird entsprechend dem allgemein üblichen System der EU unterschieden zwischen Lebensmitteln, für die es spezifische Bestimmungen der Gemeinschaft gibt, und solchen, bei denen solche Bestimmungen fehlen.

Abs. 7: Lebensmittel, die spezifischen Bestimmungen der Gemeinschaft zur Lebensmittelsicherheit entsprechen, gelten hinsichtlich der durch diese Bestimmung abgedeckten Aspekte als sicher.

Abs. 8: »Entspricht ein Lebensmittel den für es geltenden spezifischen Bestimmungen« der Gemeinschaft, »so hindert dies die zuständigen Behörden nicht, geeignete Maßnahmen zu treffen, um Beschränkungen für das Inverkehrbringen dieses Lebensmittels zu verfügen oder die Rücknahme vom Markt zu verlangen, wenn - obwohl es den genannten Bestimmungen entspricht - der begründete Verdacht besteht, dass es nicht sicher ist«

Abs. 9: Fehlen spezifische Bestimmungen der Gemeinschaft, so gelten Lebensmittel als sicher, wenn sie mit den entsprechenden Bestimmungen des nationalen Lebensmittelrechts des Mitgliedstaates, in dessen Hoheitsgebiet sie vermarktet werden, in Einklang stehen, sofern diese Bestimmungen unbeschadet des Vertrags, insbesondere der Art. 28 und 30, erlassen und angewandt werden.

Im Ergebnis liegt also ein geschlossenes System vor, das die Grundlagen EU-weit einheitlich regelt, allerdings auch die in diesem und im folgenden Abschnitt dargestellten Grundsätze widerspiegelt.

Verfahren im Rahmen der Marktaufsicht

Sofern eine Zulassung nicht erforderlich ist und kein auf EU-Recht beruhendes Verfahren einschlägig ist, um ein Produkt in den Verkehr zu bringen, darf ein Mitgliedstaat Produkte aus einem anderen Mitgliedstaat nur im Rahmen der üblichen Marktaufsicht kontrollieren. Das bedeutet, dass ein Mitgliedstaat die Produkte (i) nicht schlechter als inländische Produkte behandeln darf und (ii) bei jeglichen Maßnahmen das Prinzip der Verhältnismäßigkeit zu beachten hat. Das kann dazu führen, dass der betroffene Mitgliedstaat Produkte, die aus anderen Mitgliedstaaten stammen, besser behandeln muss als solche, die aus dem eigenen Staat stammen. Im Ergebnis ist die jeweils für den Exporteur günstigere Regelung maßgeblich. Wenn ein Staat besonders laxe Anforderungen stellt, sind diese entscheidend, da andernfalls eine Diskriminierung vorliegt. Wenn hingegen besonders strenge Anforderungen gestellt werden, so ist das Prinzip der Verhältnismäßigkeit zu beachten und die Maßnahmen, die - im Ergebnis nach der Ansicht des EuGH - nicht verhältnismäßig sind, verstoßen gegen das EU-Recht.

Besondere Kontrollen an der Grenze oder im Land wie die Vorlage von Bescheinigungen, etwa Herkunftsnachweise, Echtheitszertifikate oder Nachweise über die Vornahme einer Handlung sind grundsätzlich unzulässig. Insoweit muss auf die Behörden des Herkunftsstaates vertraut werden.

Informationsbeschaffung

Ein - nach Meinung der Kommission - zulässiges Verfahren gestaltet sich wie folgt: Im Rahmen der üblichen Marktaufsicht können die nationalen Behörden die Produkte überprüfen und bei Zweifeln im Hinblick auf die Vereinbarkeit mit nationalen Vorschriften weitere Maßnahmen veranlassen. Die Nicht-Vereinbarkeit mit nationalen Vorschriften ist aber nur eine Aufgreifschwelle, denn daraus resultiert keineswegs, dass das Produkt nicht auf den Markt gebracht werden darf. Erst recht ist der Ausspruch eines Verbotes nicht zulässig, sondern nur dann, wenn besondere Ausnahmebedingungen erfüllt sind. Die Kommission erachtet insoweit die in der Neufassung der Richtlinie zur Produktsicherheit vorgesehenen Maßnahmen unter Beachtung der entsprechenden Voraussetzungen grundsätzlich für angemessen.

Zunächst sollte die Behörde von dem Importeur oder Hersteller des fraglichen Produkts Informationen einholen. Dieser sollte auf gezielte Fragen direkt antworten. Die Anfrage der Behörden sollten innerhalb von 2-3 Wochen bearbeitet werden. Wenn es länger dauern sollte, ist es sinnvoll, die Behörde hierüber zu informieren und ggf. schon einmal eine Vorab-Stellungnahme zu übersenden, aus der sich ergibt, welche weiteren Informationen man der Behörde noch zur Verfügung stellen will.

Ferner ist es üblicherweise sinnvoll, dass der Hersteller gleich zu Beginn den Behörden solche Informationen - auch ungefragt - zukommen lässt, die die Entscheidung der Behörden betreffen können:

• Wenn im Heimatstaat oder in einem anderen Mitgliedstaat bereits eine Prüfung des fraglichen Erzeugnisses durchgeführt wurde, sollten die Behörden darüber informiert werden. Es sollten die Vorschriften genannt werden, nach denen das Produkt überprüft wurde, und eventuelle Bestätigungsschreiben über die Übereinstimmung vorlegen.
• Den Behörden sollten Muster der fraglichen Erzeugnisse vorgelegt werden, sofern dies vertretbar ist (Serienprodukte).
• Es sollten Laboranalysen, Baupläne, Zertifikate oder Prüfbescheinigungen vorgelegt werden.

Wenn bereits vergleichbare technische Prüfverfahren in einem anderen Mitgliedstaat durchgeführt wurden, kann die Behörde regelmäßig nur dann die Wiederholung der Prüfverfahren verlangen, wenn keine ausreichende Garantie vorhanden ist, dass die bereits durchgeführten Untersuchungen im Hinblick auf Unabhängigkeit, Professionalität oder die technischen Möglichkeiten ausreichen. Demnach sind solche Tests nur dann berechtigt, wenn die Tests

• auch für inländische Produkte durchgeführt werden.
• noch nicht in einem anderen Mitgliedstaat - mit positivem Ergebnis - durchgeführt wurden oder wenn die bereits durchgeführten Tests nicht die erforderliche Qualität garantieren und
• erforderlich sind, um eines der entsprechend Abschnitt sub:Ziele_warenverkehr zulässigen Ziele zu verwirklichen.

Entscheidung

Wenn die Behörden die notwendigen Informationen erhalten haben, werden sie überprüfen, ob das Erzeugnis mit den nationalen Vorschriften übereinstimmt. Regelmäßig ist es sinnvoll, Rücksprache mit den Behörden zu nehmen, um während der Prüfung auftretende Probleme noch klären zu können.

1. Wenn keine Vorschriften vorhanden sind - etwa weil es sich um unproblematische Erzeugnisse handelt, die normalerweise keiner besonderen Überwachung unterliegen - können Produkte in aller Regel entsprechend der Richtlinie 2001/95/EG über die allgemeine Produktsicherheit oder nach der EG-Verordnung 178/2002/EG über die Lebensmittelsicherheit behandelt werden.
2. Wenn hingegen nationale Vorschriften existieren, muss ermittelt werden, ob das Produkt trotz eines eventuellen Verstoßes gegen nationales Recht in den Verkehr gebracht werden kann. Dabei ist das Produkt im Lichte des von der nationalen Norm verfolgten Schutzzwecks zu betrachten. Grundsätzlich steht es den Mitgliedstaaten im nichtharmonisierten Bereich frei, die Schutzziele und die Maßnahmen zur Erreichung des Ziels frei festzulegen. Dabei sind die zuvor dargestellten Grundsätze in Abschnitt sec:Was-faellt zu beachten, es muss ein zulässiges Ziel verfolgt werden, die Maßnahme muss erforderlich und verhältnismäßig sein.

   Wenn die Behörde zu dem Ergebnis kommt, dass das Produkt nicht verkehrsfähig ist, muss der Grund analysiert werden und durch welche Maßnahmen die Verkehrsfähigkeit hergestellt werden kann. Ein Verbot, das Produkt in den Verkehr zu bringen, ist als das schärfste Mittel nur in Betracht zu ziehen, wenn keine weniger einschneidenden Maßnahmen möglich sind. So ist z.B. daran zu denken, dem Wirtschaftsteilnehmer aufzugeben, Warnhinweise auf die Verpackung zu drucken.

   Sodann hat die Behörde den betroffenen Wirtschaftsteilnehmer über das Ergebnis zu informieren. Ihm ist genau zu erläutern, wieso die Entscheidung positiv oder negativ ausgefallen ist. Hierzu gehört

   • die Darlegung, welche nationalen Vorschriften der Verkehrsfähigkeit entgegenstehen,
   • auf welchem Sachverhalt und welchen objektiven Annahmen die Entscheidung beruht und, wenn die Behörden Analysen oder sonstige Tests durchgeführt haben, das Ergebnis der Untersuchungen und, falls notwendig, das Analyseverfahren,
   • die Begründung, wieso das Produkt nicht vermarktet werden kann, unter konkreter Angabe der problematischen Teile des Erzeugnisses, bzw. welche Auflagen zu beachten sind und
   • einen Hinweis auf mögliche Rechtsmittel, die Fristen und die für das Rechtsmittel zuständige Stelle.
   Der Wirtschaftsteilnehmer soll der Entscheidung entnehmen können, ob er bspw. durch geringfügige Änderungen des Erzeugnisses die Verkehrsfähigkeit herstellen kann. Die Behörde muss aber keine Änderungsvorschläge unterbreiten.

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