Kommissionsbericht (2002) zum Beitritt der Slowakei

Kapitel 13: Soziales und Beschäftigung

Seit dem letzten Regelmäßigen Bericht wurden weitere Fortschritte erzielt in der endgültigen Angleichung an den Besitzstand im Bereich Sozialpolitik und Beschäftigung.

Auf dem Gebiet des Arbeitsrechts wurde das vergangenes Jahr verabschiedete neue Arbeitsgesetzbuch vor seinem Inkrafttreten im April 2002 vom Parlament nochmals abgeändert. Die Änderungen betreffen die Verlängerung der Höchstarbeitszeit sowie die Möglichkeit der externen Teilzeitarbeit, der Wochenendarbeit und der Überstundenarbeit in außerordentlichen Situationen und dringenden Fällen. Auf diese Weise sollen die Arbeitsbeziehungen flexibler gestaltet werden.

Im Rahmen der Umsetzung der Richtlinie über die Entsendung von Arbeitnehmern wurde im April 2002 die Arbeitsaufsichtsbehörde als zuständige nationale Stelle benannt. Diese Behörde wird auch als Verbindungsstelle fungieren, die Informationen über die Arbeitsbedingungen in der Slowakei liefert.

Geschaffen wurden ferner die rechtlichen Grundlagen, um den Arbeitsaufsichtsämtern wirksame Mittel zur Bekämpfung der illegalen Arbeit an die Hand zu geben. Im zweiten Halbjahr 2001 führten die Arbeitsaufsichtsämter 1 676 Maßnahmen (Kontrollen, Beschwerden, Eingaben) im Bereich der Arbeitsbeziehungen durch. Um die Durchsetzungsstruktur im Bereich Arbeitsrecht zu stärken, wurden in den Jahren 2001 und 2002 38 bzw. 27 neue Arbeitsaufsichtsbeamte eingestellt.

Das neue Arbeitsgesetzbuch hat weitere Fortschritte im Bereich der Gleichbehandlung von Frauen und Männern ermöglicht. Gewährleistet wird die Gleichbehandlung beim Zugang zur Beschäftigung, beim beruflichen Aufstieg, in der Berufsausbildung und bei den Arbeitsbedingungen. Darüber hinaus soll mit dem im Mai 2002 verabschiedeten neuen Sozialversicherungsgesetz die Umsetzung der Richtlinie über die Gleichbehandlung von Frauen und Männern im Bereich der sozialen Sicherheit abgeschlossen werden.

Weitere Fortschritte wurden auch in der Umsetzung der Rechtsvorschriften im Bereich Gesundheit und Sicherheit am Arbeitsplatz erzielt. Dies betrifft insbesondere folgende Aspekte: Mindestanforderungen für Gesundheitsschutz und Sicherheit auf Baustellen, Schutz der Arbeitskräfte vor Asbest und vor schädlichen Einwirkungen durch Lärm und Vibrationen sowie Schutz bei der Arbeit mit chemischen Stoffen, Karzinogenen und Mutagenen, mit biologischen Stoffen und im Bergbau. Eine endgültige Bewertung der finanziellen Auswirkungen wurde jedoch noch nicht für alle Richtlinien vorgenommen. Die Angleichung wurde ergänzt durch eine Änderung des Gesetzes über den Schutz der menschlichen Gesundheit im November 2001. Das Gesetz legt grundsätzliche Anforderungen fest, die negative Einflüsse auf die menschliche Gesundheit beseitigen und/oder minimieren sollen.

Die Verwaltungskapazität im Bereich des Arbeitsschutzes wurde ausgebaut. Als unabhängige Stelle der staatlichen Arbeitsaufsichtsbehörde wurde ein Arbeitsschutz- Informationszentrum eingerichtet, das unmittelbar dem Leitenden Arbeitsaufsichtsbeamten untersteht. Es hat im März 2002 mit einer Belegschaft von sieben Personen seine Arbeit aufgenommen. Die staatliche Arbeitsaufsichtsbehörde bestreitet selbst die Grundausbildung und Weiterbildung der Arbeitsaufsichtsbeamten und des sonstigen Aufsichtspersonals der Behörde.

Im Bereich der öffentlichen Gesundheit sind gewisse Fortschritte zu verzeichnen. Die Implementierung des aktualisierten nationalen Programms zur Gesundheitsförderung begann im Jahr 2001. Die Überwachung ansteckender Krankheiten ist im slowakischen Recht verankert; Grundlage ist eine Meldepflicht. Ausgeführt wird die Überwachung im Rahmen von Verordnungen des Gesundheitsministeriums und einschlägigen nationalen Programmen. Die Überwachung, Verhütung und Bekämpfung übertragbarer Krankheiten wird durch das Gesundheitsschutzgesetz geregelt. Der Umsetzung der einschlägigen EU-Rechtsvorschriften stehen in der Slowakei keine wesentlichen Hindernisse entgegen; erforderlich könnte es allenfalls sein, die Diagnoseverfahren zu verbessern. Zuständig für die Überwachung bestimmter Krankheiten ist das Netz staatlicher Gesundheitsämter.

Nationale Referenzzentren für vorrangig zu bekämpfende Krankheiten und medizinische Probleme wurden eingerichtet.

Die slowakischen Behörden setzen ihre Bemühungen zur Förderung des sozialen Dialogs auf allen Ebenen fort. Der dreiseitige soziale Dialog auf nationaler Ebene war allerdings von September bis Dezember 2001 unterbrochen, nach Meinungsverschiedenheiten über einen Regierungsvorschlag zur Erhöhung der Erdgaspreise. Eine Änderung des Tarifgesetzes trat im Januar 2002 in Kraft. Es regelt Tarifvereinbarungen auf höherer Ebene, führt die Funktion des Schlichters und der Schiedsleute ein und legt die Bedingungen fest für den Abschluss von Tarifvereinbarungen sowie für die Auswahl und Überprüfung der fachlichen Qualifikation von Schlichtern. Es enthält ferner Bestimmungen über die Beilegung von Tarifstreitigkeiten und legt fest, unter welchen Bedingungen Streiks ausgerufen und durchgeführt werden können. Die Verwaltungskapazität des Ministeriums für Arbeit, Soziales und Familie wurde verstärkt durch Einstellung eines zusätzlichen Beamten in der Abteilung Arbeitsbeziehungen und Tarifverhandlungen. Aufgabe dieser Abteilung ist es, Tarifvereinbarungen auf höherer Ebene zu erfassen, aufzuzeichnen und zu analysieren und in Streitfällen für die Einsetzung von Schlichtern und Schiedsleuten zu sorgen. Im Jahr 2001 wurden insgesamt 73 Vereinbarungen erfasst und fünf Schlichtungen veranlasst. Der soziale Dialog wird auch auf die regionale Ebene übertragen. In verschiedenen Regionen des Landes wurden regionale tripartite Strukturen installiert.

Im Bereich der Beschäftigungspolitik wurde die Gemeinsame Bewertung der beschäftigungspolitischen Prioritäten (JAP) im November 2001 von der Kommission und der Slowakei unterzeichnet. Als Teil des Monitoring im Rahmen der beschäftigungspolitischen Bewertung legte die Slowakei im Juni 2002 der Kommission einen Fortschrittsbericht über die Umsetzung der JAP-Prioritäten vor. Dieser Bericht gibt wichtige erste Aufschlüsse darüber, inwieweit die Slowakei in der Arbeitsmarktreform und der Anpassung des Beschäftigungssystems vorankommt im Hinblick auf die Einbindung in die europäische Beschäftigungsstrategie nach dem Beitritt.

Die Lage auf dem Arbeitsmarkt hat sich im Berichtzeitraum leicht verschlechtert. Die Arbeitslosenquote erhöhte sich von 19,1 % im Jahr 2000 auf 19,4 % in 2001. Die Arbeitslosenquote der Männer lag bei 20,1 %; diejenige der Frauen war mit 18,6 % geringfügig niedriger. Große Sorgen bereitet der hohe und weiter ansteigende Anteil der Langzeitarbeitslosigkeit (58 %).

Besonders hoch ist die Arbeitslosigkeit bei den jungen Menschen und den ungelernten Arbeitskräften und gravierend hoch in der Roma-Bevölkerung. Die mangelnde Arbeitsmobilität ist zu einem großen Teil auf Engpässe auf dem Wohnungsmarkt zurückzuführen. Hohe Arbeitslosigkeit geht oft Hand in Hand mit einer großen Zahl offener Stellen, was auf regionale Ungleichgewichte und eine mangelnde Übereinstimmung zwischen Qualifikationsanforderungen und Qualifikationsangebot schließen lässt sowie auf negative Anreize zur Aufnahme einer Berufstätigkeit. Derartige negative Anreize können auch ausgehen von Frühverrentungs- und Krankenurlaubsregelungen. Die Anzahl der Arbeitslosen, die eine Schulung absolvieren, ist im Jahr 2001 beträchtlich angestiegen, liegt aber nach wie vor auf einem relativ niedrigen Niveau (4,7 % der gemeldeten Arbeitslosen). Das Schulungsangebot für freigesetzte Arbeitskräfte sollte erweitert werden.

Im April 2002 nahm die Regierung einen nationalen Aktionsplan für Beschäftigung 2002oe2003 an. Mit ihm wird der Prozess der allmählichen Umsetzung der europäischen Beschäftigungsstrategie in der Slowakei fortgesetzt. Die Maßnahmen im Rahmen des Plans sind in vier Kategorien untergliedert: Verbesserung der Beschäftigungsfähigkeit, Unternehmensentwicklung, Förderung der Anpassungsfähigkeit von Unternehmen und Belegschaft, Stärkung der Chancengleichheitspolitik.

Weiterhin nur schleppend sind die Fortschritte in der Einrichtung der erforderlichen Verwaltungsstrukturen für den Europäischen Sozialfonds (ESF). Die im Ministerium für Arbeit, Familie und Soziales im September 2001 geschaffene Abteilung für die ESF-Verwaltung besteht aus fünf Personen. Die Schulung für die Arbeit in den für die ESF-Abwicklung zuständigen Verwaltungseinheiten und deren regionalen Zweigstellen läuft weiter.

Als Folgemaßnahme zur Tagung des Europäischen Rates in Göteborg, auf der die EU die Beitrittsländer aufgefordert hatte, die EU-Zielsetzungen in nationale Politik umzusetzen, haben die Kommission und die Slowakei ein Projekt der Zusammenarbeit eingeleitet, das als Vorbereitung dienen soll für die Mitwirkung am EU-Prozess der sozialen Eingliederung nach dem Beitritt. Das Projekt besteht darin, dass die Probleme der sozialen Ausgrenzung ermittelt und politische Abhilfemaßnahmen konzipiert werden. Das Statistische Amt der Slowakei arbeitet mit Eurostat zusammen in der Erhebung von Daten über Armut und soziale Ausgrenzung. Erste Zahlen lassen darauf schließen, dass die Einkommensunterschiede und das Armutsniveau nach Sozialtransfers relativ niedrig mit allerdings steigender Tendenz sind, dass erhebliche regionale Disparitäten bestehen und die Roma-Bevölkerung besonders benachteiligt ist. Die hohen slowakischen Arbeitslosenzahlen lassen darüber hinaus auf mit der Arbeitslosigkeit gekoppelte Probleme der sozialen Ausgrenzung schließen.

Im Bereich der sozialen Sicherung wurde im Mai 2002 ein neues Sozialversicherungsgesetz verabschiedet; es wird im Juli 2003 in Kraft treten. Das Gesetz bildet den ersten Pfeiler der Rentenreform, macht die Renten beitragsabhängig, hebt das Rentenalter der Frauen allmählich auf 60 Jahre an, passt das Kindergeld an und schafft die Bestimmung ab, dass Frauen mit mehr als sechs Kindern als arbeitslos geführt werden.

In der Diskriminierungsbekämpfung sind keine Fortschritte zu vermelden (siehe auch Abschnitt B.1.2 - Menschenrechte und Minderheitenschutz).

Gesamtbewertung

Im Bereich des Arbeitsrechts hat die Slowakei mit Inkrafttreten des Arbeitsgesetzbuchs die erforderlichen nationalen Maßnahmen zur Übernahme des Besitzstands eingeleitet. Zur Durchsetzung des Arbeitsrechts wird eine angemessene institutionelle Kapazität unerlässlich sein. Umsetzen muss die Slowakei die Richtlinie über die Arbeitnehmerbeteiligung in europäischen Unternehmen und über die Information und Anhörung der Arbeitnehmer.

Nach den legislativen Fortschritten im Bereich der Gleichbehandlung von Frauen und Männern geht es jetzt um die Umsetzung und Durchsetzung. Die Aufmerksamkeit muss der Schaffung geeigneter und mit angemessenen Finanzmitteln ausgestatteter Einrichtungen auch für Information und Ausbildung gelten. Das von der Regierung im März 2001 vorgelegte Konzept der Chancengleichheit von Frauen und Männern wurde von verschiedenen Stellen kritisiert. Wegen mangelnder finanzieller Unterstützung aus dem Haushalt 2002 sei es substanzlos und daher unwirksam.

Im Bereich Gesundheitsschutz und Sicherheit am Arbeitsplatz muss die Verwaltungskapazität ausgebaut werden. Es besteht nach wie vor Bedarf, die Überwachung und Durchsetzung der einschlägigen Arbeitsschutzbestimmungen zu koordinieren. Besondere Aufmerksamkeit muss den finanziellen Auswirkungen der Umsetzung der Arbeitsschutzgesetze in den Unternehmen gelten. Das Bußgeldsystem, offenbar unwirksam wegen der niedrigen Bußgeldbeträge, sollte verbessert werden.

Im öffentlichen Gesundheitswesen muss die Entwicklung eines Systems der Gesundheitsüberwachung weiter vorangetrieben werden, um mit dem Gemeinschaftssystem kompatible Gesundheitsdaten und -indikatoren zu erhalten. Bei der Überwachung und Bekämpfung übertragbarer Krankheiten sollte der Schwerpunkt gelegt werden auf die Verbesserung der Diagnoseverfahren, auf die Einführung eines Systems der Qualitätskontrolle und auf weitere Fortschritte in der Zulassung der Laboratorien. In der Umsetzung und Durchsetzung der Tabakgesetze sind Fortschritte erforderlich auch in bezug auf den gegenwärtigen Besitzstand; die Anstrengungen zur Schaffung der notwendigen Umsetzungsstrukturen sollten fortgesetzt werden. Generell gilt es, den Gesundheitszustand der Bevölkerung zu verbessern, der immer noch unter dem EU-Durchschnitt liegt. Die größten Gesundheitsprobleme bereitet die Zunahme des Tabak- und Drogenkonsums, insbesondere bei den jungen Menschen.

Die Slowakei verfügt über ein reguliertes und strukturiertes System des sozialen Dialogs, das progressiv zu verbessern ist. Der autonome zweiseitige Dialog sollte gefördert werden, um mehr Arbeitskräfte und Unternehmen in Tarifvereinbarungen einzubinden. Auch den dreiseitigen sozialen Dialog gilt es weiterzuentwickeln, damit die Sozialpartner in der Lage sind, Fragen nationaler Tragweite zu erörtern, und zwar auch in neuen Politikbereichen, wie etwa Beschäftigung und soziale Eingliederung. Die Verwaltungskapazität der Regierung und der Sozialpartner in diesen Bereichen sollte ausgebaut werden. Die Kommunikation zwischen Vertretern auf allen Ebenen des sozialen Dialogs ist verbesserungsbedürftig. Die Vertreter der Sozialpartner auf nationaler, sektoraler und Unternehmensebene müssen weiter geschult werden zur Vertiefung der Kenntnisse im EU-Recht sowie zur Verbesserung der politischen Kompetenz, der Entscheidungskompetenz und der Verhandlungsführung. Bedenklich ist die niedrige Zahl der Mitglieder in den Arbeitgeberverbänden und den Gewerkschaften.

Ein wichtiger Schritt bei den Vorbereitungen auf den Beitritt ist im Bereich der Beschäftigungspolitik die Gemeinsame Bewertung der beschäftigungspolitischen Prioritäten (JAP) für die Slowakei. Die Fortschritte in der Umsetzung dieser Politik werden regelmäßig analysiert. Wichtig dabei wird es sein, die schrittweise Übernahme der Prioritäten und Verpflichtungen in der JAP sorgfältig zu überwachen. Die strukturellen Probleme auf dem Arbeitsmarkt sollten angegangen werden, wobei es vor allem gilt, eine aktive Arbeitsmarktpolitik zu fördern und nicht zu passiven Maßnahmen Zuflucht zu nehmen. Wichtig ist auch, die Roma-Minderheit besser ins Bildungssystem und in den Arbeitsmarkt zu integrieren. Die Arbeitsanreize sollten deutlich erhöht werden. Eine aktive Förderung der Arbeitssuche und der Beschäftigungsfähigkeit lässt sich nur realisieren, wenn regelmäßige Kontakte bestehen zwischen der öffentlichen Arbeitsverwaltung und den Arbeitslosen während der gesamten Dauer der Arbeitslosigkeit. Voraussetzung hierfür ist, dass das Nationale Arbeitsamt neue Prioritäten setzt und sein Dienstleistungsangebot für Arbeitssuchende und Arbeitgeber erweitert.

Die Entwicklung der Verwaltungsstrukturen für die ESF-Abwicklung ist verschleppt worden. So bald wie möglich geklärt werden sollte die Aufgabenverteilung zwischen der für die ESF-Verwaltung zuständigen Abteilung im Ministerium für Arbeit, Soziales und Familie und den zwischengeschalteten Stellen im Nationalen Arbeitsamt und im Bildungsministerium sowie deren regionalen Einheiten. Der Weiterentwicklung der Schulungssysteme in diesem Bereich kommt nach wie vor größte Bedeutung zu. Darüber hinaus ist es wichtig, dass sich die künftigen ESF-Maßnahmen inhaltlich in die europäische Beschäftigungsstrategie und den Kampf gegen soziale Ausgrenzung einfügen.

Zur Förderung der sozialen Eingliederung ist eine umfassende nationale Strategie zu entwerfen, die den EU-Zielsetzungen gerecht wird. Armut und soziale Ausgrenzung sind ihrem Wesen nach mehrdimensional. Deswegen ist ein integrierter Ansatz erforderlich, der die verschiedenen zuständigen Regierungsstellen und alle Stakeholder einbezieht. Unerlässlich ist auch, entsprechend den Vorgaben für EU-Indikatoren die Sozialstatistiken über Armut und soziale Ausgrenzung weiterzuentwickeln und zu verbessern.

Was andere Bereiche der sozialen Sicherung angeht, so sind nachhaltige Bemühungen erforderlich zur Umsetzung der eingeleiteten Reformen, einschließlich der Rentenreform.

Rechtsvorschriften zur Umsetzung der EG-Antidiskriminierungsrichtlinien gemäß Artikel 13 des EG-Vertrags werden zu erlassen und durchzusetzen sein. Die volle Angleichung erfordert weitere Anstrengungen, einschließlich der Einsetzung der Gleichstellungsstelle.

Schlussfolgerung

In ihrer Stellungnahme aus dem Jahr 1997 gelangte kam die Kommission zu dem Ergebnis, dass die Sozialreformen weiterzuentwickeln, der soziale Dialog zu verbessern und das Gesundheitssystem zu optimieren seien. Die Slowakei musste noch erhebliche Fortschritte machen in den Bereichen Gesundheitsschutz und Sicherheit am Arbeitsplatz und Arbeitsrecht. Die Anstrengungen zur wirksamen Umsetzung des Besitzstands müssten fortgesetzt werden. Wenn die Slowakei diese Anstrengungen fortführte, dann dürfte sie mittelfristig in der Lage sein, den sich aus der EU-Mitgliedschaft ergebenden Verpflichtungen gerecht zu werden.

Seit dieser Stellungnahme hat die Slowakei gute Fortschritte gemacht in der Übernahme des Besitzstandes, vor allem in den Bereichen Arbeitsrecht und Gesundheitsschutz und Sicherheit am Arbeitsplatz. Insgesamt hat die Slowakei ein fortgeschrittenes Stadium der Rechtsangleichung erreicht; die erforderlichen Verwaltungsstrukturen bestehen zu einem großen Teil.

Die Verhandlungen zu diesem Kapitel sind vorläufig abgeschlossen. Die Slowakei hat keine Übergangsregelungen beantragt. Das Land erfüllt im Allgemeinen die Verpflichtungen, die es in diesem Bereich in den Beitrittsverhandlungen eingegangen ist.

Um die Vorbereitungen auf den Beitritt abzuschließen, sollte die Slowakei jetzt folgende Schwerpunkte setzen: Die Umsetzung und effektive Durchsetzung des Besitzstands vervollständigen in den verbleibenden Bereichen Gesundheitsschutz und Sicherheit am Arbeitsplatz, Gleichbehandlung von Frauen und Männern, Tabakkonsum und Antidiskriminierung; den sozialen Dialog zur Angleichung an die EU-Praxis weiterentwickeln; das Problem der Arbeitslosigkeit angehen; die Verwaltungskapazität und die interministerielle Koordination ausbauen, insbesondere in bezug auf den Europäischen Sozialfonds.

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