Kommissionsbericht zum Beitritt Ungarns

Kapitel 21: Regionalpolitik und Koordinierung der Strukturinstrumente

Seit dem letzten regelmäßigen Bericht hat Ungarn Fortschritte bei der Vorbereitung auf die Umsetzung der Strukturpolitik erzielt.

Was die Verwaltungsgliederung anbelangt, so bestätigte Ungarn gegenüber EUROSTAT im Januar 2002 die vorläufige NUTS-Gliederung, nach der das gesamte Staatsgebiet als eine einzige Gebietseinheit der Ebene NUTS I betrachtet wird und sieben Regionen der Ebene NUTS II entsprechen. Die vorläufige NUTS-Gliederung wurde mit der Kommission abgestimmt.

Keine neue Entwicklung seit dem letzten Regelmäßigen Bericht gibt es im Hinblick auf den Rechtsrahmen.

Bei den institutionellen Strukturen hat Ungarn in bezug auf die Programmplanung und Verwaltung im Rahmen der Strukturfonds und des Kohäsionsfonds die Zuständigkeitsbereiche mehrerer Ministerien neu abgegrenzt. Die Zuständigkeit für die Koordinierung der Programmplanung und Durchführung der Strukturfonds- und Kohäsionsfondsunterstützung wurde einem neuen Amt, dem Amt für nationale Entwicklung, übertragen, das der Kanzlei des Premierministers unterstellt ist. Dieses Amt wird die Aufstellung des nationalen Entwicklungsplans koordinieren und für das künftige gemeinschaftliche Förderkonzept (GFK) im Rahmen von Ziel 1 sowie für den Kohäsionsfonds als Verwaltungsbehörde fungieren. Die Zuständigkeit für die Regionalentwicklung wurde dem der Kanzlei des Premierministers unterstellten Amt für Regionalentwicklung übertragen. Die Ministerien, die für die Einsetzung der Verwaltungsbehörden der verschiedenen operationellen Programme zuständig sind, wurden förmlich benannt und einzelne Referate bzw. Abteilungen in diesen Ministerien mit dieser Aufgabe betraut. Schließlich wurde das Finanzministerium als einzige Zahlstelle sowohl für die Strukturfonds als auch für den Kohäsionsfonds benannt.

Zwar lief die Programmplanung im Januar 2001 an, doch hat sich die Aufstellung des Entwicklungsplans und der operationellen Programme im Rahmen von Ziel 1 im Berichtszeitraum beträchtlich verzögert. Der erste Teil des Plans, der die Beschreibung der derzeitigen Lage, die Analyse der Stärken und Schwächen und die Entwicklungs- strategie umfasst, befindet sich in der Ausarbeitungsphase und wird derzeit von allen relevanten Stellen und den betroffenen Partnern erörtert. Die Regierung hat die Entwicklungsstrategie und die darin festgelegten Entwicklungsprioritäten im September 2002 gebilligt.

Im Zuge der jüngsten Umstrukturierung hat Ungarn Maßnahmen getroffen, die eine breitere Anwendung des Partnerschaftsprinzips sichern sollen. Im Amt für nationale Entwicklung wurde eine eigene Dienststelle für Partnerschaft, Information und Kommunikation eingerichtet. Dies spiegelt den Willen der Regierung wider, mehr Gewicht auf die Beteiligung der Partner an der Planung und Durchführung der Interventionen der Strukturfonds und des Kohäsionsfonds zu legen. In diesem Kontext spielen die Räte und Agenturen für Regionalentwicklung eine zentrale Rolle bei der Einbeziehung von Partnern auf regionaler und lokaler Ebene. Ein aus den Vorsitzenden der Räte für Regionalentwicklung gebildeter Schlichtungsrat der Entwicklungsregionen wurde als Beratungsgremium eingesetzt, um zu Fragen wie der Beteiligung der Regionen an den Vorarbeiten für die Strukturfondsunterstützung und an deren Durchführung einen gemeinsamen Standpunkt der Regionen zu erarbeiten.

Im Bereich Begleitung und Bewertung führte das Wirtschaftsministerium die Vorarbeiten für die Ex-ante-Bewertung der ersten Kapitel des Entwicklungsplans und für eine Studie der gesamtwirtschaftlichen Auswirkungen durch. Das Amt für nationale Entwicklung, dem die Gesamtverantwortung für die Bewertung übertragen wurde, richtet derzeit eine für Überwachung und Bewertung zuständige Dienststelle ein, der sieben Sachverständige angehören. Außerdem wurde im Interministeriellen Ausschuss für die Koordinierung der Entwicklungspolitik ein Unterausschuss für Bewertung eingerichtet.

Für das Überwachungssystem zur Erfassung, Auswertung und Kontrolle der die Heranführungsinstrumente betreffenden Daten (MEMOR) wurde eine Software entwickelt. Dieses System schließt auch ein Modul für die Strukturfonds ein, das im Jahr 2002 getestet wurde und das an die Anforderungen angepasst werden soll, die an die Begleitung der Struktur- und Kohäsionsfondsunterstützung gerichtet werden.

Die für Finanzkontrolle zuständige Abteilung des Finanzministeriums trägt die Gesamtverantwortung für die Regelung und Entwicklung des Systems für die interne Kontrolle der öffentlichen Finanzen. Dies schließt die Schaffung geeigneter Systeme für die Finanzverwaltung und -kontrolle im Rahmen der Strukturfonds und des Kohäsionsfonds ein. Innerhalb der jeweils zuständigen Ministerien wurden Dienststellen für Innenrevision eingerichtet, die in ihrer Funktion völlig von den vorgenannten Systemen getrennt sind. Das Finanzministerium hat das Amt des nationalen Anweisungsbefugten mit der Einrichtung der einzigen Zahlstelle betraut. Dieses Amt war im Dezember 2001 umstrukturiert worden; ihm gehört nun auch der nationale Fonds an, über den die Heranführungshilfe verteilt wird. Innerhalb des ungarischen Finanzverwaltungssystems wurden drei gesonderte Dienststellen eingerichtet (Schuldenverwaltungsbehörde, Behörde für öffentliche Finanzen, Schatzamt). Zu dem System für die im Rahmen der Struktur- und des Kohäsionsfonds zu leistenden Zahlungen und die entsprechenden nationalen Finanzierungsbeiträge liegt ein erster Entwurf vor.

Das Ministerium ist außerdem für die Vor-Ort-Kontrollen zuständig und wird bei Erfüllung dieser Aufgabe auf die bestehenden Rechnungsprüfungskapazitäten in den Ministerien, denen die Verwaltungsbehörden unterstellt sind, sowie in der Regierungskontrollbehörde zurückgreifen. Die Regierungskontrollbehörde wurde mit der Ausstellung des Vermerks über den Abschluss der Intervention betraut.

Für die Heranführungsmittel gibt es in Ungarn bereits ein Verfahren der mehrjährigen Planung von Haushaltsausgaben, das auch Bestimmungen für Mittelübertragungen umfasst. Für die Überprüfung des Zusätzlichkeitsprinzips wurde ein methodischer Ansatz im Entwurf erarbeitet.

Was die statistischen Daten anbelangt, so geht die Zusammenstellung von regionalen Daten für Analyse-, Bewertungs- und Überwachungszwecke weiter.

Gesamtbewertung

Ungarn hat sein Staatsgebiet bereits in Gebietseinheiten gegliedert, die der NUTS-Klassifizierung entsprechen. Was allerdings die Rechtsvorschriften anbelangt, die für die Übernahme des unter dieses Kapitel fallenden gemeinschaftlichen Besitzstandes erforderlich sind, so muss die Regierung das Gesetz über die öffentlichen Finanzen erneut und zwar dahingehend abändern, dass der Rahmen für die mehrjährige Haushaltsplanung und die Bestimmungen für Mittelübertragungen zwischen Haushaltslinien Raum für die erhöhte Flexibilität bieten, die für eine effiziente Verwaltung der Strukturfondsmittel notwendig ist.

Ungarn hat die Stellen benannt, die mit der Durchführung der Strukturfonds und des Kohäsionsfonds betraut werden. Die Aufgaben sind allerdings noch nicht komplett verteilt, insbesondere in bezug auf die Benennung aller zwischengeschalteten Stellen, die Funktionen, die ihnen die jeweilige Verwaltungsbehörde überträgt, und die Einrichtung des Systems für die Berichterstattung und die Überwachung der Leistungserbringung. Die Verwaltungskapazität in den Stellen, die als die künftigen Verwaltungsbehörden und Zahlstellen ausgewiesen wurden, sowie in den federführenden Ministerien und anderen zwischengeschalteten Stellen unter deren Zuständigkeit muss in nächster Zukunft weiter ausgebaut werden. Auch sind weitere Schritte notwendig, um eine effiziente interministerielle Koordinierung zu gewährleisten.

Weitere Fortschritte müssen ferner bei den technischen Vorarbeiten für die Projekte erzielt werden, die für die Unterstützung aus den Strukturfonds und dem Kohäsionsfonds in Betracht kommen (Projektkorb). Die Kapazität der regionalen und lokalen Akteure sowie der anderen Partner, Projekte auszuarbeiten und diese auch durchzuführen, muss deutlich verstärkt werden. Außerdem muss Ungarn dafür sorgen, dass die Projektauswahl und die Beschlussfassung innerhalb eines Rahmens erfolgen, der auf Transparenz, Effizienz und Zuverlässigkeit der Programmdurchführung beruht. Ungarn sollte ferner die Bemühungen zur Entwicklung der Strukturen und Koordinierungsmechanismen fortsetzen, die erforderlich sind, um die im Rahmen der Europäischen Beschäftigungsstrategie und des Prozesses der sozialen Eingliederung bereitgestellten Finanzmittel aus dem Europäischen Sozialfonds zu verwalten.

Im Bereich der Programmplanung hat sich die Aufstellung des Entwicklungsplans und der operationellen Programme im Berichtszeitraum deutlich verzögert. Beträchtliche Anstrengungen aller Beteiligten und eine enge, effiziente interministerielle Koordinierung sind vonnöten, wenn der Zeitplan entsprechend den Verpflichtungen eingehalten werden soll, die Ungarn im Verlauf der Verhandlungen über die Fertigstellung der Programmplanungsdokumente eingegangen ist. Dies darf allerdings keineswegs dazu führen, dass die Qualität des Prozesses beeinträchtigt oder das Gefühl der Eigenverantwortung, das sich aus der intensiven Beteiligung aller Partner entwickelt, vermindert wird.

An der Erfüllung der im gemeinschaftlichen Besitzstand verankerten Anforderungen an die Begleitung und Bewertung muss noch gearbeitet werden, insbesondere im Hinblick auf die Ex-ante-Bewertung des Entwicklungsplans und der Entwürfe der operationellen Programme. Die wirksame und effiziente Abwicklung der Strukturfondsprogramme setzt voraus, dass sowohl zentral als auch in den noch einzusetzenden Durchführungsstellen ein wirksames System eingerichtet und die administrativen Kapazitäten für die Begleitung und Bewertung geschaffen werden

Ungarn treibt den Aufbau seiner Systeme für die Finanzverwaltung und -kontrolle weiter voran. In diesem Kontext arbeitet es die endgültigen Bestimmungen für die Verfahren für die Finanzkontrolle, Rechnungsprüfung sowie Bescheinigung von Ausgaben und Korrektur von Unregelmäßigkeiten aus, die speziell im Rahmen der Strukturfonds und des Kohäsionsfonds zur Anwendung kommen. Die geeigneten Systeme und Verfahren für die Finanzverwaltung und -kontrolle bedürfen allerdings einer weiteren Verstärkung, namentlich im Hinblick auf die Struktur der Verwaltungsbehörden und Zahlstellen. Die Verwaltungskapazität der Innenrevisionsstellen in den zuständigen Ministerien muss ebenfalls durch Schulungen und andere Maßnahmen verstärkt werden, um den speziellen Anforderungen der Strukturfondsverordnung gerecht zu werden.

Das System für die Ex-ante-Kontrollen von Zahlungen aus staatlichen und gemeinschaftlichen Mitteln an die Endbegünstigten ist offenbar noch zu stark zentralisiert. Hier können Änderungen erforderlich werden, um die Zahlungen an die Endbegünstigten effizienter bearbeiten zu können.

Schlussfolgerung

Die Kommission kam in ihrer Stellungnahme von 1997 zu dem Ergebnis, dass Ungarn dabei war, die Rechtsgrundlage für eine umfassende Regionalpolitik zu schaffen, und bemerkte, dass die Verwaltungskapazität Ungarns für die Durchführung von integrierten regionalen Entwicklungsprogrammen ausreichend zu sein schien. Sie stellte ferner fest, dass Ungarn noch weitere Institutionen schaffen musste und dass eine engere Koordinierung zwischen den einzelnen Ministerien sowie zwischen der zentralen und der lokalen Ebene erforderlich war. Die Kommission kam zu dem Schluss, dass bei Durchführung der noch ausstehenden Reformen Ungarn in der Lage sein dürfte, die Gemeinschaftsbestimmungen anzuwenden und die im Rahmen der EU-Strukturpolitik bereitgestellten Mittel effizient einzusetzen.

Seit dieser Stellungnahme hat Ungarn stetige Fortschritte bei der Rechtssetzung gemacht und in jüngster Zeit den Aufbau der notwendigen Verwaltungskapazität vorangetrieben. Mit den Beschlüssen der Regierung vom Juni 2002 hat Ungarn einen effizienteren institutionellen Rahmen für die Planung und Durchführung der Strukturfonds und des Kohäsionsfonds geschaffen. Damit sind die Voraussetzungen für wesentliche Fortschritte gegeben. Die Verwaltungskapazität in allen Ministerien und beteiligten Stellen muss allerdings noch deutlich verbessert werden, damit Ungarn nach dem Beitritt die Strukturfonds- und Kohäsionsfondsbestimmungen korrekt anwenden kann.

Die Verhandlungen über dieses Kapitel sind vorläufig abgeschlossen. Ungarn hat keine Übergangsregelung beantragt. Ungarn erfüllt im Allgemeinen die Verpflichtungen, die es in diesem Bereich in den Beitrittsverhandlungen eingegangen ist.

Um bereit zu sein für die Mitgliedschaft, muss sich Ungarn nun darauf konzentrieren, die Programmplanungsdokumente fertig zu stellen und durch intensive Arbeit auf allen Ebenen die notwendigen Durchführungskapazitäten gemäß dem vereinbarten Zeitplan aufzubauen. Schließlich muss die interministerielle Koordinierung weiter verstärkt und dafür gesorgt werden, dass das Partnerschaftsprinzip ordnungsgemäß angewandt wird. Ungarn hat die ersten einschlägigen Maßnahmen getroffen. Die nun laufenden Anstrengungen müssen jedoch nunmehr beträchtlich gesteigert werden.

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