Kommissionsbericht zum Beitritt Ungarns

Kapitel 22: Umweltschutz

Seit dem letzten Regelmäßigen Bericht hat Ungarn durch die Verabschiedung von Rechtsvorschriften in den Bereichen Luft, Wasser, Verminderung der Verschmutzung durch Industrietätigkeiten und genetisch veränderte Organismen ansehnliche Fortschritte erzielt und die Verwaltungskapazitäten zur Um- und Durchsetzung des umweltrechtlichen Besitzstands ausgebaut.

Einbeziehung des Umweltsektors in andere Politikbereiche: Für diesen Bereich sowie für die Förderung der nachhaltigen Entwicklung ist der ungarische nationale Umweltrat zuständig, der sich aus Vertretern der Wissenschaft, von NRO und der Industrie zusammensetzt. Der Umweltrat berät die Regierung und hat das Recht und die Pflicht, zu Gesetzesentwürfen und geplanten Programmen in allen Bereichen Stellung zu nehmen. Darüber hinaus werden die ungarische Wirtschaftsstrategie und die sektoralen Entwicklungsprogramme unter Berücksichtigung von Umweltbelangen ausgearbeitet.

Horizontale Rechtsvorschriften: Die Konvention von Aarhus über den freien Zugang zu Informationen, die Beteiligung der Öffentlichkeit an Entscheidungsverfahren und den Zugang zu den Gerichten in Umweltfragen (Aarhus-Konvention) wurde Ende 2001 in ungarisches Recht umgesetzt. Darüber hinaus hat Ungarn das Kyoto-Protokoll im August 2002 ratifiziert.

Luftqualität: Die ungarischen Vorschriften wurden im Juli 2002 an die Richtlinie über mobile Maschinen und Geräte und an die Richtlinie über Verbraucherinformationen über den Kraftstoffverbrauch und CO2-Emissionen beim Marketing für neue Personenkraftfahrzeuge angepasst.

Abfallwirtschaft: Die Rechtsangleichung wurde mit der Verabschiedung von Vorschriften zur Umsetzung des Besitzstands hinsichtlich Abfallverbrennung, Verpackungen und Verpackungsabfälle, Abfälle der Titaniumdioxidindustrie und der Verzeichnisse zu Abfall und zu gefährlichen Abfällen weiter vorangetrieben. Um eine bessere Durchsetzung der Rechtsvorschriften in diesem Bereich sicherzustellen, wurde ein Gesetz über Bußgelder für die Abfallwirtschaft verabschiedet. Im Mai 2002 wurden das Abfallgesetz und das Gesetz über Verpackungen und Verpackungsabfall verabschiedet.

Wasserqualität: Es wurden neue Vorschriften erlassen in den Bereichen Trinkwasserqualität, Entsorgung gefährlicher Stoffe, Qualitätsanforderungen für natürliche Badegewässer, Bestimmung und Nutzung natürlicher Badegebiete, Nominierung von ableitenden Gemeinden, Eintragungs- und Berichterstattungspflichten im Bereich der kommunalen Abwasserentsorgung und Bußgelder im Abwasserbereich. Zudem wurde das ungarische Recht weiter an den Besitzstand hinsichtlich der Messung, Kontrolle und Information über die Ableitung von Abwasser, spezieller Regeln für Abwasser, Grenzwerte für die Ableitung von Abwasser und Anwendungsregeln hierfür angeglichen.

Naturschutz: In diesem Bereich sind keine weiteren Fortschritte hinsichtlich der Rechtsangleichung festzustellen. 53 Gebiete wurden von den ungarischen Behörden als Schutzgebiete ausgewiesen und um diese Gebiete werden Pufferzonen eingerichtet.

Bekämpfung der Umweltverschmutzung durch Industrietätigkeiten und Risikomanagement: 2002 traten Vorschriften zur Verhütung schwerer Unfälle mit gefährlichen Stoffen in Kraft, mit denen die Seveso-II-Richtlinie umgesetzt wird. Daneben wurde dem Amt für technische Sicherheit die Aufsicht über gefährliche Industrieanlagen übertragen. Ein Büro speziell für die integrierte Vermeidung und Verminderung der Umweltverschmutzung (IVVU) wurde im Institut für Umweltschutz des Umweltministeriums eingerichtet, das bei der Umsetzung der Richtlinie mitwirken soll (Anwendung der besten verfügbaren Verfahren, Ausarbeitung nationaler Leitlinien für verschiedene Sektoren, Datenerfassung, -auswertung und -berichterstattung).

Genetisch veränderte Organismen: Das Recht wurde mit der Verabschiedung eines Gesetzes über Beschränkungen des Inverkehrbringens und der Verwendung bestimmter gefährlicher Stoffe und Zubereitungen weiter an den Besitzstand angeglichen. Im Zentrum für landwirtschaftliche Biotechnologie wurde eine Datenbank eingerichtet, die Informationen über alle Tätigkeiten im Zusammenhang mit genetisch veränderten Organismen (GVO) enthält. Im Wirtschaftsministerium wurde eine Zulassungsbehörde für GVO eingerichtet.

Lärm: Im Januar 2002 traten Vorschriften über Geräuschemissionen von im Freien verwendeten Maschinen und Geräten in die Umwelt in Kraft.

Nukleare Sicherheit und Strahlenschutz (vgl. dazu auch Kapitel 14 - Energie): Im April 2002 wurde ein Gesetz zur Genehmigung der grenzüberschreitenden Verbringung radioaktiver Abfälle verabschiedet, das damit in Kraft trat.

Verwaltungskapazitäten: Ungarn hat eine Reihe von Maßnahmen zur Entwicklung der Verwaltungskapazitäten im Umweltbereich ergriffen. Dem Umweltministerium wurde die Zuständigkeit für Wasserwirtschaftsfragen (zuvor Verkehrsministerium) und für die Überwachung der Luftqualität (zuvor Gesundheitsministerium) übertragen. Trotz der vermeintlichen Komplexität der ungarischen Umweltschutzstrukturen wird die erforderliche Koordination und Zusammenarbeit zwischen den verschiedenen Ministerien, Behörden und Einrichtungen durch ausführliche Verwaltungsakte, Verfahrensvorschriften und relativ gut etablierte Praktiken weitgehend sichergestellt. Dazu trägt auch die interministerielle Arbeitsgruppe bei, die regelmäßig zusammentritt, um sich mit allen Fragen der Umsetzung und Durchführung des umweltrechtlichen Besitzstands zu befassen.

Insgesamt wurde die Zahl der mit Umweltfragen befassten Bediensteten im Jahr 2001 um 114 und im Jahr 2002 um 251 erhöht. 2003 sollen weitere 460 Stellen geschaffen werden. Der Personalbestand des Umweltministeriums wurde 2001 um 102 Bedienstete und 2002 um 110 Bedienstete aufgestockt, für 2003 sind weitere 323 Stellen geplant. Ungarn hat auch Weiterbildungsmaßnahmen auf sämtlichen Ebenen und in fast allen Bereichen mit Ausnahme der IVVU durchgeführt.

Das geltende Genehmigungssystem in Ungarn ist sehr kompliziert. Bis zu 14 verschiedene Genehmigungen sind nötig, bevor eine neue Anlage in Betrieb gehen kann. Mit der Einführung der IVVU, für die Ungarn eine integrierte Genehmigung einführen will, wird das System vereinfacht und hoffentlich wirksamer werden. Im Juni 2002 wurde das Verfahren der integrierten Genehmigungen für neue Anlagen (rund 30 Anlagen) ins nationalen Recht eingeführt. Für die vorhandenen Anlagen (rund 970) soll dieses mit dem Beitritt angewandt werden.

Was die Planung und Programmierung anbelangt, so müssen noch einige Pläne erstellt werden, wie z. B. der nationale Abfallbewirtschaftungsplan, die regionalen Pläne (durch die regionalen Umweltaufsichtsbehörden) und lokale Pläne (durch die Gemeinden) und einzelne Abfallbewirtschaftungspläne (durch einzelne Unternehmen), Luftqualitäts-Aktionspläne und Programme zur Verminderung der Wasserverschmutzung durch Stoffe der Liste II. Die Zuständigkeiten der verschiedenen Stellen hinsichtlich der Umweltüberwachung sind komplex. Akkreditierte Labors kontrollieren regelmäßig die Wasserqualität. Ungarn besitzt derzeit 43 automatische Messstationen, in denen die Stoffe, die unter die Tochterrichtlinien fallen, überwacht werden. Diese Stationen können aufgerüstet werden, so dass alle vierzehn Stoffe der Luftqualitäts-Rahmenrichtlinie überwacht werden können. Außerdem sind 331 nicht automatische Messstationen zur Überwachung von SO2, NOX und Staub vorhanden. Vier Stationen gehören zum Meteorologischen Institut, und drei mobile Stationen werden von Inspektoren zu Inspektionszwecken genutzt. 11 neue automatische Stationen sollen noch in Betrieb genommen werden, drei davon auf dem Land und acht in Budapest.

Das Genehmigungsverfahren und die Durchsetzung sind in Ungarn nicht voneinander getrennt. Sämtliche Genehmigungsbehörden sind für die Überprüfung und die Durchsetzung der von ihnen erlassen Bestimmungen zuständig. In erster Linie wird die Einhaltung durch Kontrollen vor Ort nachgeprüft, Eigenkontrollverfahren gewinnen jedoch an Bedeutung. Inspektionen betreffen in der Regel nur jeweils einen Umweltbereich. Es wurden jedoch neue Initiativen zur Einführung von integrierten Inspektionen für mehrere Bereiche ergriffen, die in manchen Fällen gemeinsam mit anderen Behörden durchgeführt werden. Das Umweltministerium und die nationale Aufsichtsbehörde für Umwelt- und Naturschutz drängen die regionalen Aufsichtsbehörden dazu, in ihren jährlichen Arbeitsprogrammen integrierte Inspektionen bei relativ großen Umweltverschmutzern vorzusehen. Bei der Durchsetzung kann ein Inspektor bei Nichteinhaltung ein Bußgeld oder ein Vollstreckungsbescheid verhängen, ein Verfahren ändern, die Produktion verringern oder als letztes Mittel die Produktion einstellen. Vollstreckungsbescheide, Verwaltungsstrafen, personengebundene Geldstrafen und die Benachrichtigung des Staatsanwalts werden häufig gebraucht.

Gesamtbewertung

Ungarn hat bei der Rechtsangleichung an den umweltrechtlichen Besitzstand beträchtliche Fortschritte erzielt. Um den Angleichungsprozess abzuschließen, sind weitere rechtliche Maßnahmen erforderlich in den Bereichen Luftqualität (Schwefelgehalt flüssiger Kraftstoffe, Ozon und troposphärisches Ozon, Ausweisung von Gebieten und Ballungsgebieten), Abfallwirtschaft (Altfahrzeuge), Naturschutz (Vogel- und Habitatschutz), Chemikalien und genetisch veränderte Organismen (Biozid-Produkte, Asbest, absichtliche Freisetzung genetisch veränderter Organismen). Die wichtigste noch zu verabschiedende Rechtsvorschrift ist der nationale Abfallbewirtschaftungsplan. Zu Verzögerungen kam es aus diesem Grund auch bei der Verabschiedung von Gesetzen zur Erstellung regionaler und lokaler Abfallbewirtschaftungspläne, zur getrennten Sammlung und Sortierung von Siedlungsabfall und hinsichtlich des Programms für die getrennte Sammlung und Entsorgung von gebrauchten Batterien und Akkumulatoren, da diese vom nationalen Abfallbewirtschaftungsplan abhängen. Ein umfassendes System zur selektiven Sammlung von Verpackungsabfall aus Kommunen muss noch eingeführt werden. Im Auge behalten werden müssen besonders die Ausarbeitung von Aktionsprogrammen für die Luftqualität und von Verschmutzungsbekämpfungsprogrammen für Stoffe der Liste II im Zusammenhang mit der Richtlinie über die Einleitung gefährlicher Stoffe, die Anwendung der Deponie-Richtlinie und die Ausweitung des Überwachungsnetzes für die Luftqualität. Darüber hinaus hat Ungarn das Frühwarnsystem der EU, ECURIE, noch nicht übernommen, das einen schnellen Informationsaustausch bei radiologischen Notfällen ermöglicht, und bestimmte Vorschriften über die Überwachung und Kontrolle der Strahlenexposition wurden bisher noch nicht angewandt.

Der Grundsatz der Einbeziehung der Umweltbelange muss sowohl auf nationaler Ebene als auch auf Ebene der Gemeinschaft aufmerksam verfolgt werden. Ungarn muss weiterhin im Hinblick auf eine nachhaltige Entwicklung Umweltschutzbelange bei der Formulierung und Durchführung politischer Maßnahmen in allen anderen Bereichen einbeziehen.

Handlungsbedarf besteht nach wie vor bei Ungarns Verwaltungskapazitäten zur Durchführung des umweltrechtlichen Besitzstands der EG. Hinsichtlich der Koordinierung in Umweltschutzfragen im Allgemeinen wurde im Dezember 2001 ein förmlicher Konsultationsmechanismus eingeführt, der die Rolle des Umweltministeriums verbessert und ausgebaut hat, indem dessen Zuständigkeiten ausgeweitet wurden. Nachdem die Regierung im Mai 2002 Änderungen eingeführt hat, sind nun fünf Ministerien mit Umweltfragen befasst, wovon jedes verschiedene Durchführungsstellen auf regionaler und nationaler Ebene hat. Die Zuständigkeiten sind jedoch nach wie vor nicht klar zwischen den betroffenen Ministerien verteilt. Die institutionelle Struktur umfasst zwölf regionale Umweltaufsichtsbehörden, 19 Bezirke, sieben Regionen und neun Nationalparks.

Die zwölf regionalen Umweltaufsichtsbehörden - eine für jede Region - sind die Stellen mit den meisten Befugnissen. Das Konzept zur künftigen Entwicklung der Aufsichtsbehörden (Rationalisierung, möglicherweise völlige Unabhängigkeit vom Ministerium) nach Maßgabe des Regierungserlasses von 2001 über die öffentliche Verwaltung sollte auf der Grundlage der vorhandenen Pläne ausgearbeitet werden. Die Aufgaben- und Zuständigkeitsverteilung zwischen der Oberaufsichtsbehörde und den regionalen Aufsichtsbehörden sollte vereinfacht werden.

Die nationale Oberaufsichtsbehörde für die Umwelt hat förmliche Kooperationsabkommen mit der Polizei, dem Verbraucherschutzdienst, dem Bergbauamt, dem nationalen Volksgesundheitsdienst und den Wasserbehörden geschlossen. Es sind jedoch weitere Anstrengungen zur Verbesserung der Zusammenarbeit der Institutionen in Umweltfragen nötig.

Für die Aufsichtsbehörden arbeiten zur Zeit 1.230 Bedienstete, von denen 388 Inspektoren sind. Im Laufe von 2002 sollten rund 60 Neueinstellungen in den Aufsichtsbehörden vorgenommen werden, 39 der neuen Bediensteten sollen vom nationalen öffentlichen Gesundheitsdienst (ANTSZ) übernommen und mit Aufgaben der Luftqualitätsüberwachung betraut werden. Qualifiziertes Personal wird 2002 auch in den Direktionen der Nationalparks, dem Umweltministerium, darunter dem LIFE-Büro, ANTSZ (300) und dem Aufsichtsamt für technische Sicherheit eingestellt. Die Personalausstattung ist jedoch noch nicht ausreichend und sollte weiter aufgestockt werden. Auch sind Weiterbildungsmaßnahmen und zusätzliche Ausrüstungen erforderlich, insbesondere zur Umsetzung der IVVU-Richtlinie, wenn die steigenden Anforderungen vor dem Beitritt erfüllt werden sollen.

Das recht komplizierte Genehmigungssystem dürfte durch die Anwendung der IVVU in Zukunft einfacher werden. In dieser Hinsicht sollten angesichts der Anhäufung von Zuständigkeiten für den Wasserbereich im Umweltministerium die derzeit getrennten wasserrechtlichen Genehmigungen zu einer integrierten Genehmigung zusammengelegt werden. Im Allgemeinen scheinen die derzeitigen Genehmigungsverfahren gut entwickelt. Sie stellen ein hohes Umweltschutzniveau sicher und sollen strenge Betriebsauflagen gewährleisten. Die Aufgabenverteilung zwischen den Einrichtungen und die Konsultationsverfahren sind jedoch sehr komplex. Es ist daher zweifelhaft, ob die für diese Verfahren vorgesehenen Ressourcen für den Umweltschutz oder für die einzelnen Unternehmen optimal sind. Die Herausforderung der IVVU besteht darin, dass die regionalen Umweltaufsichtsbehörden stärker koordinierend tätig werden müssen. Möglicherweise muss das nationale System insgesamt überprüft werden.

Die Zuständigkeiten der verschiedenen Stellen bei der Umweltüberwachung sind komplex. Die Komplexität führt zu Zuständigkeitsüberschneidungen. Das betrifft insbesondere die Überwachung der Wasserqualität. In diesem Bereich können die regionalen Umweltaufsichtsbehörden und die regionalen Wasserdirektionen ähnliche Tätigkeiten durchführen. Während sämtliche Labors der regionalen Umweltaufsichtsbehörden akkreditiert sind, trifft dies nicht auf alle Labors der regionalen Behörden zu. Die von ihnen vorgenommenen Analysen sind gegebenenfalls nicht mit denen der Labors der regionalen Umweltaufsichtsbehörden kompatibel. In anderen Bereichen existiert kein einheitliches Datenregister. Außerdem gibt es bisher kein angemessenes System für den Datenaustausch, was den Austausch von Informationen auf internationaler Ebene erschwert.

Die erforderlichen Verfahren für die Planung sind vorgesehen. Folgende Maßnahmen sollten beschleunigt durchgeführt werden: die Ausarbeitung von Luftqualitätsplänen, um gegen die Überschreitung von Grenzwerten in Gebieten, wo dies zu erwarten ist, vorzugehen; die Erstellung von Abfallbewirtschaftungsplänen auf regionaler und lokaler Ebene; Verschmutzungsbekämpfungsprogramme für Stoffe der Liste II. Alle Pläne und Programme sollten vor dem Beitritt fertiggestellt sein, so dass sie mit dem Beitritt in Kraft treten und als Grundlage für Genehmigungsverfahren dienen können.

Was Inspektionen und die Durchsetzung anbelangt, so sind verschiedene Arten von Inspektionen vorgesehen, die mit strengen Auflagen für die Bewertung von Genehmigungen auf der Grundlage einer wirksamen Überwachung verbunden sind. Die Häufigkeit der Inspektionen und die personelle Ausstattung sind zumindest für die derzeitigen Aufgaben im Allgemeinen ausreichend. Jedoch müssen integrierte Inspektionen eingeführt werden, wozu voraussichtlich mehr Mitarbeiter und mit Sicherheit angemessene Fortbildungsmaßnahmen erforderlich sind. Unbedingt notwendig ist eine erhebliche Stärkung des nationalen Umweltaufsichtsamtes angesichts der hohen Anzahl von Fällen, die es in Zukunft als zweite Instanz zu behandeln haben wird, und angesichts der Beratungs- und Unterstützungsaufgaben gegenüber den regionalen Behörden bei komplexen Genehmigungsfragen und integrierten Inspektionen. Die Inspektionsmaßnahmen von Selbstverwaltungseinrichtungen müssen überprüft werden. Mehr Flexibilität ist bei Maßnahmen gegen die Nichteinhaltung erforderlich; Bußgelder müssen abschreckender und wirksamer werden.

Um die Durchführung des umweltrechtlichen Besitzstandes zu gewährleisten, sind außerdem mittelfristig umfangreiche Investitionen erforderlich.

Schlussfolgerung

Die Kommission kam in ihrer Stellungnahme von 1997 zu dem Ergebnis, dass eine vollständige Übernahme des umweltrechtlichen Besitzstandes in Ungarn mittelfristig zu erwarten sei. Sie fügte hinzu, dass die Befolgung zahlreicher Rechtsvorschriften, die umfangreiche Investitionen und einen erheblichen Verwaltungsaufwand erforderten (z. B. Behandlung von kommunalem Abwasser, Trinkwasser, Aspekte der Abfallbeseitigungs- und Luftverschmutzungsbestimmungen), nur auf lange bis sehr lange Sicht zu erwarten sei. Die Kommission stellte fest, dass zu einer strengen Einhaltung strukturelle Änderungen am Durchsetzungssystem und den entsprechenden Instrumenten erforderlich seien und gleichzeitig die vorgeschlagene nationale Beitrittsstrategie für den Umweltbereich angewandt werden müsse. Außerdem wäre auch eine Aufstockung der öffentlichen und privaten Investitionen erforderlich.

Seit dieser Stellungnahme hat Ungarn besonders in den letzten beiden Jahren bei der Angleichung an den umweltrechtlichen Besitzstand der EG große Fortschritte erzielt. Ungarn hat auch stetig erhebliche Summen investiert und seine Verwaltungskapazitäten ausgebaut.

Die Verhandlungen über dieses Kapitel sind vorläufig abgeschlossen. Ungarn wurden Übergangsregelungen in den Bereichen Verpackungen und Verpackungsabfälle (bis 31. Dezember 2005), Behandlung von kommunalem Abwasser (bis 31. Dezember 2015), Großfeuerungsanlagen (bis 31. Dezember 2005) und Verbrennung gefährlicher Abfälle (bis 31. Dezember 2005) gewährt. Ungarn erfüllt den Großteil der Verpflichtungen, die es in diesem Bereich in den Beitrittverhandlungen eingegangen ist. Allerdings sind in den Bereichen horizontale Rechtsvorschriften (Verabschiedung einer nationalen Strategie für die Klimaänderung) und Abfallwirtschaft (Annahme des nationalen Abfallbewirtschaftungsplans und regionaler sowie lokaler Abfallbewirtschaftungspläne, Vorschriften über Verpackungen und Verpackungsabfälle sowie Altöl) Verzögerungen aufgetreten. Diese Punkte müssen dringend behandelt werden.

Um die Vorbereitungen auf den Beitritt abzuschließen, muss sich Ungarn auf die vollständige Umsetzung des Besitzstandes (in den Bereichen Luftqualität, Abfallentsorgung, Naturschutz und Chemikalien) und auf den Ausbau der Verwaltungskapazitäten konzentrieren.

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