Kommissionsbericht zum Beitritt Ungarns

Kapitel 28: Finanzkontrolle

Im Berichtzeitraum hat Ungarn in diesem Bereich nur relativ geringe Fortschritte zu verzeichnen.

Zur internen Kontrolle der öffentlichen Finanzen ist anzumerken, dass Ungarn sein Haushaltsvollzugssystem überarbeitet hat. Im Zuge der Neufassung des Haushalts- gesetzes wurde das einschlägige Ministerium in drei Abteilungen mit folgenden Zuständigkeiten untergliedert: (a) Veranschlagung und Bindung der staatlichen Haus- haltsmittel und Überwachung der regionalen Haushaltsinstanzen, (b) Management der Staats- bzw. Regierungsschulden und (c) Ausführung der Zahlungen zu Lasten des Staatshaushalts. Dies ist Teil einer allgemeinen Reform der öffentlichen Finanzen, mit der eine Trennung der Beschlussfassungs- und der Ausgabenfunktionen und dadurch größere Transparenz der öffentlichen Finanzen Ungarns bewirkt werden soll. Mit der geänderten Fassung des entsprechenden Regierungsdekrets vom Januar 2002 wird unter anderem eine Reihe von Maßnahmen zur effizienteren Überwachung der Mittel- bindungen auf Ebene der einzelnen Ausgabenzentren eingeführt.

Bei der internen Rechnungsprüfung sind keinerlei Neuerungen zu vermelden.

Auch auf dem Gebiet der externen Rechnungsprüfung gibt es hinsichtlich der rechtlichen Harmonisierung wenig zu berichten, da die einschlägigen ungarischen Rechtsvorschriften bereits weitgehend in Einklang mit dem gemeinschaftlichen Besitzstand stehen. Die Verwaltungskapazitäten des Nationalen Rechnungsprüfungs- amtes wurden weiter ausgebaut; 322 Personen nahmen im Zeitraum zwischen 2000 und März 2002 an Schulungsmaßnahmen für die Finanzkontrolle teil. Derzeit bereitet das Amt eine neue Strategie zur methodologischen Weiterentwicklung vor, die u.a. auch die Ausbildung von Prüfern umfasst. Entsprechend einem parlamentarischen Beschluss unterrichtet das Rechnungsprüfungsamt das Parlament regelmäßig über den Stand der praktischen Umsetzung seiner Empfehlungen an die zuständigen Behörden. Alle Berichte des Amtes werden dem Parlament zugesandt und veröffentlicht.

Im Bereich der Kontrolle der strukturpolitischen Ausgaben hat Ungarn allerdings gewisse Fortschritte erzielt. Im Januar 2002 trat eine geänderte Fassung des Dekrets über finanzielle Planung, Verwendung und Kontrolle der Heranführungsinstrumente in Kraft. Darin wird die Buchungskontrolle definiert und die Einrichtung unabhängiger Referate für interne Rechnungsprüfung in den Exekutivorganisationen sowie die Ausarbeitung verbindlicher Prüfpläne vorgeschrieben. Des weiteren werden darin Sanktionen für den Fall der missbräuchlichen Verwendung von Gemeinschaftsmitteln festgelegt. Ungarn hat außerdem gezielt die Einführung des EDIS-Systems vorangetrieben. Im Dezember 2001 wurde vom Staatlichen Finanzkontrollamt eine umfassende Prüfung des Finanzmanagementsystems für die Heranführungshilfen durchgeführt. Die Mängelanalyse im Vorfeld von EDIS wurde im Februar 2002 abgeschlossen. Jede der dabei erfassten Instanzen hat einen Aktionsplan zur Behebung der festgestellten Mängel vorgelegt. Die Einrichtung eines Finanzkontrollsystems mit Blick auf die Akkreditierung der SAPARD-Agentur befindet sich in der Abschlussphase.

Im November 2001 wurde innerhalb der Abteilung ,,Rechtsfragen und Koordinierung`` des Finanzministeriums ein eigenes Referat zur Koordinierung der Betrugsbekämpfung eingerichtet und mit der Koordinierung aller legislativen, administrativen und operativen Maßnahmen zum Schutz der finanziellen Interessen der Europäischen Gemeinschaft betraut. Des weiteren wurde ein Ständiger interministerieller Ausschuss eingesetzt, der die Abstimmung mit den übrigen, einschlägig zuständigen ungarischen Behörden erleichtern soll. Die beiden vorgenannten Gremien wurden zwar mit Wirkung. Januar 2002 geschaffen, sind jedoch noch nicht voll betriebsfähig.

Gesamtbewertung

Im Bereich der internen Kontrolle der öffentlichen Finanzen muss Ungarn seine derzeitigen Funktionen und Strukturen nach Maßgabe international üblicher Praktiken anpassen und insbesondere eine klare Trennung zwischen Managementaufgaben (wie Inspektion und Überwachung) und Prüffunktionen vollziehen. Zu diesem Zweck hat das Finanzministerium eine Überarbeitung des einschlägigen Dekrets veranlasst, wobei vor allem eine klare Definition der Rechenschaftspflicht der bewirtschaftenden Stellen gegeben und der Grundsatz funktionell unabhängiger Stellen für interne Kontrolle festgeschrieben werden soll. Ebenfalls zu klären sind die unterschiedlichen Auslegungen des Begriffs der Kontrollkoordinierung in den geltenden Gesetzen und Rechts- vorschriften, um eine verbindliche Hierarchie der Richtlinien für die Harmonisierung der internen Kontrolle im gesamten öffentlichen Sektor zu erwirken. Das Ministerium sollte erwägen, diese neu definierte Kontrollfunktion (mit den beiden Schwerpunkten der modernen internen Rechnungsprüfung und der funktionellen Unabhängigkeit) in das Gesetz über das System der öffentlichen Finanzen einzubinden.

Ungarn wird zwei getrennte, voll ausgebildete Systeme für interne Kontrolle schaffen, das eine auf zentraler Ebene, unter der Zuständigkeit des Staatlichen Finanzkontrollamts unter Aufsicht des Premierministers, das andere dezentralisiert auf Ebene der Haushaltskapitel (und der bewirtschaftenden Instanzen) und koordiniert vom Finanzministerium. Diese Situation kann zu Unklarheiten und Lücken führen. Das Finanzministerium würde gleichzeitig auch mit der Koordinierung zwischen den beiden Systemen betraut und sollte dafür sorgen, dass diese bei der Festlegung ihrer Prüfverfahren und -methoden nach einheitlichen Kriterien vorgehen. Außerdem müssen die verschiedenen Aspekte der funktionellen und politischen Unabhängigkeit der internen Kontrollfunktion bei beiden Systemen im Grundsatz überprüft und weiterentwickelt werden. Schließlich müssen einheitliche Durchführungsleitlinien erlassen werden, insbesondere in Form von Handbüchern für Finanzmanagement, Kontrolle und Rechnungsprüfung sowie einer entsprechenden Charta. Die internen Schulungsmaßnahmen für den Bereich der internen Kontrolle der öffentlichen Finanzen sollten rationalisiert und auf möglichst regelmäßiger Basis und unter permanenten Rahmenbedingungen angeboten werden.

Die externe Rechnungsprüfung in Ungarn entspricht weitgehend den international anerkannten Standardanforderungen. Die Unabhängigkeit des Nationalen Rechnungs- prüfungsamtes, einschließlich unter finanziellen Gesichtspunkten, ist nach der geltenden Gesetzgebung in vollem Umfang gewährleistet. Das Prüfmandat des Amtes ist sehr breit angelegt und erstreckt sich auf die öffentlichen Finanzen, die Systeme der sozialen Sicherheit, die lokalen Regierungsbehörden sowie die Gemeinschaftsmittel bis hin zum Endempfänger. Es umfasst jedoch bislang noch nicht die Bescheinigung der Jahres- abschlüsse der rechenschaftspflichtigen Instanzen, wie es den internationalen Prüfnormen entsprechen würde. Generell verfügt das Amt über kompetente Mitarbeiter mit einem guten Ausbildungsniveau und hinlänglicher Berufserfahrung. In jüngster Zeit wurde eine Reihe von Handbüchern für die verschiedenen Prüfungskategorien nach Maßgabe der INTOSAI (International Organisation of Supreme Audit Institutions) -Standards heraus- gegeben.

Bei der Kontrolle der strukturpolitischen Ausgaben sind noch weitere Anstrengungen erforderlich, um die Kapazitäten der zuständigen ungarischen Behörden zur Verwaltung der Heranführungshilfen und der künftigen Strukturfondsmittel auf den erforderlichen Stand zu bringen. Dies sollte insbesondere durch die Festlegung einheitlicher, verbindlicher Regeln und Verfahren für die interne Finanzkontrolle und erheblicher personeller Aufstockungen geschehen. Ungarn muss außerdem seine Bemühungen um die Einführung des EDIS-Systems bis Mitte 2003 im bisherigen Tempo fortsetzen, damit die Akkreditierungsverfahren im zweiten Halbjahr 2003 zum Abschluss gebracht werden können.

Um einen angemessenen Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaften zu gewährleisten, muss Ungarn seine Gesetzgebung dahingehend anpassen, dass sie den zuständigen Behörden die Durchführung von Kontrollen vor Ort, erforderlichenfalls gemeinsam mit den entsprechenden EG-Gremien, gestattet, und einen effektiven Austausch von Informationen über festgestellte Unregelmäßigkeiten und laufende Unter- suchungen mit OLAF und zwischen den verschiedenen beteiligten ungarischen Stellen ermöglicht. Eine weitere Überarbeitung der ungarischen Gesetze ist erforderlich, um die Betrugsverhütung, die Wiedereinziehung rechtsgrundlos geleisteter Zahlungen und die Verhängung von Sanktionen im Falle von Betrug zum Nachteil der finanziellen Interessen der EG zu regeln. Für ISPA hat Ungarn sich um die Einführung eines spezifischen Management- und Kontrollsystems bemüht, um die ordnungsgemäße Abwicklung der Projekte zu gewährleisten. Generell sind gute Fortschritte zu ver- zeichnen, doch müssen weitere Anstrengungen unternommen werden, um die geforderten Voraussetzungen für den Bereich Finanzkontrolle und interne Rechnungsprüfung zu erfüllen.

Schlussfolgerungen

Die Kommission kam in ihrer Stellungnahme von 1997 zu dem Ergebnis, dass Ungarn mittelfristig in der Lage sein müsste, seinen Beitrittsverpflichtungen zur Schaffung angemessener Finanzkontrollstrukturen problemlos nachzukommen, sofern die ange- kündigten Maßnahmen effektiv umgesetzt würden.

Zwischenzeitlich wurden gewisse Fortschritte erzielt, doch sind weitere nachhaltige Bemühungen erforderlich, insbesondere hinsichtlich der Neudefinition und des Ausbaus der internen Rechnungsprüfungsfunktion im Rahmen der Kontrolle der öffentlichen Finanzen. Auch die Übernahme des gemeinschaftlichen Besitzstandes in diesem Bereich und die Umstellung auf eine EG-kompatible interne Kontrolle der öffentlichen Finanzen sind noch nicht gänzlich vollzogen.

Die Verhandlungen über dieses Kapitel sind vorläufig abgeschlossen. Ungarn hat keine Übergangsregelung beantragt und erfüllt im Allgemeinen die Verpflichtungen, die es in diesem Bereich in den Beitrittsverhandlungen eingegangen ist.

Um für die EU-Mitgliedschaft bereit zu sein, muss Ungarn sich nunmehr gezielt um effiziente Finanzkontrollsysteme bemühen, insbesondere durch die Vervollständigung der rechtlichen Harmonisierung (Schutz der finanziellen Interessen der EG, interne Kontrolle der öffentlichen Finanzen) und durch Ausbau und Stärkung der notwendigen institutionellen Strukturen. Zur Behebung der noch bestehenden Mängel im Bereich der internen Kontrolle der öffentlichen Finanzen ist Ungarn derzeit damit befasst, seine internen Kontrollfunktionen und -strukturen nach Maßgabe international üblicher Praktiken anzupassen und die entsprechenden Rechtsvorschriften neu zu formulieren. Dieser Prozess sollte so zügig wie möglich zum Abschluss gebracht werden.

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